O país que não sabe fazer leis

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Se existem questionamentos sobre a utilidade e a relevância de parte das leis criadas nas casas legislativas Brasil afora, não há dúvidas em relação à grande quantidade delas que afrontam à Constituição Federal. No ano passado, 83% das leis examinadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) foram consideradas em desacordo com a Constituição. O percentual foi apurado em um levantamento, publicado no Anuário da Justiça Brasil 2012, em maio, que analisou os resultados de julgamentos no STF nas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) e nas arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs).

Segundo o levantamento, o maior índice de inconstitucionalidade foi verificado nas leis aprovadas pelas assembleias legislativas dos estados. Metade das leis incompatíveis com a Carta vêm de cinco dos 20 estados que tiveram questionamentos sobre suas leis no STF. Um deles é o Paraná, que divide a terceira posição com Santa Catarina. O estado em pior situação é o Rio de Janeiro, que teve todas as 13 leis julgadas pelo Supremo consideradas inconstitucionais.

O presidente do Instituto de Direito Constitucional e Cidadania (IDCC), Zulmar Fachin, considera que não é de se espantar que sejam criadas leis inconstitucionais, já que, até no STF, os ministros têm dúvidas e discordam. O problema, segundo ele, é justamente a quantidade de vezes que leis deste tipo surgem. "É um percentual exagerado, quase absurdo", diz.

Uma das principais motivações que geram a inconstitucionalidade, de acordo com estudo, é o fato de os legisladores criarem leis para âmbito que não lhes competem. Isto é resultado, segundo especialistas, principalmente, do amplo conjunto de atribuições da União. Fachin ressalta que uma das questões mais difíceis para o Estado, que adota a forma federativa, é estabelecer a autonomia dos seus membros e as suas competências.

Ana Paula Barcellos, professora de Direito Constitu­cional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), observa que há uma tendência de os estados não tentarem novamente elaborar leis sobre temas que já foram considerados inconstitucionais para o âmbito de sua competência. Por outro lado, o próprio STF pode mudar de opinião, lembra ela. Ana Paula recorda que a corte já foi muito mais restritiva em relação a leis estaduais em matéria de direitos consumidor, por exemplo.

Juristas

Diante deste quadro, que revela que oito em cada dez leis avaliadas pelo STF afrontam à Constituição, surge a pergunta sobre como é possível que essas leis inconstitucionais entrem em vigor, após passar por um processo minucioso de elaboração pelo Legislativo e pelo Executivo. Por causa deste tipo de questionamento, é comum que alguns especialistas defendam que as leis deveriam ser elaboradas apenas por quem entende de Direito.

Ana Paula sustenta, no entanto, que o aspecto democrático deve ser preservado e os legisladores, sejam leigos ou conhecedores de Direito, devem ser escolhidos pelos cidadãos. "Imaginar que elaboração de leis é uma atividade técnica e que seria melhor desempenhada por um corpo técnico é um equivoco", argumenta a professora da UERJ, que, do mesmo modo que Fachin, chama atenção para o fato de que até no STF há votações apertadas. "Se tivéssemos os ministros do STF elaborando as leis, nem todos estariam de acordo".

Fachin destaca que, a medida em que o processo legislativo prioriza a técnica, pode comprometer a legitimidade política. Por outro lado, quando se tem como foco apenas a política, os aspectos técnicos podem ser violados. "O desafio é conciliar, manter a legitimidade da representação política e buscar aperfeiçoar a perspectiva técnica".

Para a professora especialista em Direito Constitucional do Centro Universitário de Curitiba (UniCuritiba) Viviane Séllos, uma saída seria exigir que os assessores dos legisladores tivessem conhecimento jurídico para interpretar a Constituição e domínio de redação legislativa. "Não só a formação em Direito é importante. Sociólogos, cientistas políticos, ambientalistas, lideranças sociais devem ir ao Legislativo e a assessoria deve ser dividida em setores", opina a professora.

Política Comissões deveriam controlar a constitucionalidade

Nas casas legislativas, antes de serem levados ao plenário, os projetos de lei passam obrigatoriamente pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), que tem a função justamente de analisar a constitucionalidade do projeto. Mas este filtro não é tão rígido, como deveria. De acordo com o Anuário da Justiça, em 2011, por exemplo, todos os 376 projetos de lei apresentados na CCJ da Câmara dos Deputados foram aprovados.

Não são somente os interesses jurídicos que regem as decisões das CCJs, alertam os especialistas. A professora de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) Ana Paula Barcellos lembra que as comissões também são órgãos políticos. "Se houver interesse de elaborar uma norma sobre determinada matéria, vai ser muito difícil a CCJ ter uma postura imparcial ou mais técnica. Não é muito realista esperar que ela cumpra este papel".

Zulmar Fachin, doutor em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), sustenta que, além da CCJ, as inconstitucionalidades podem ser apontadas no plenário por outros parlamentares que não são membros da comissão. Eles podem fazer o controle constitucional simplesmente votando contra os projetos, lembra Fachin.