Sem auxílio emergencial nem Renda Brasil, o que esperar do Bolsa Família em 2021

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O pagamento do auxílio emergencial terminou juntamente com 2020. E o programa que poderia preencher essa lacuna – batizado ora de Renda Brasil, ora de Renda Cidadã – não saiu do papel. Assim, o Bolsa Família continuará sendo o único programa de transferência de renda do governo federal em 2021. Pelo menos é isso que se conclui a partir da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), aprovada em cima em 16 de dezembro.

O governo até poderia tentar criar alguma ação de transferência de renda por medida provisória (MP). Mas esbarraria no problema que foi a tônica que impediu a ideia de substituir o Bolsa Família e o auxílio emergencial pelo Renda Brasil: indicar a fonte de financiamento.

O Bolsa Família em 2021 deve crescer um pouco, ao menos em relação ao que havia sido projetado para 2020, antes da pandemia. Em tese, seu orçamento avançará para quase R$ 35 bilhões e permitirá o atendimento de até 15,2 milhões de famílias.

Pelo menos é isso que consta na proposta de lei orçamentária enviada pelo governo ainda em agosto, que só será avaliada pelo Congresso na volta do recesso legislativo, a partir de fevereiro. Outro reforço para o programa virá de um empréstimo de US$ 1 bilhão obtido junto ao Banco Mundial, que permitirá ampliar o atendimento para mais 1,2 milhão de famílias ao longo de 23 meses.

O programa será a única fonte de renda para milhões de pessoas que já são pobres. A aposta na ampliação do Bolsa Família seria uma maneira de acomodar aqueles que receberam também o auxílio emergencial em 2020, e que seguirão sem emprego definido em 2021 – são pelo menos 38 milhões de "invisíveis" no Brasil.

Um dos argumentos usados pela equipe econômica para justificar a pausa nessa discussão é de que o mercado de trabalho já dá sinais de reação, especialmente na análise dos dados do emprego formal, e isso aliviará a demanda pelo benefício daqui para frente.

Apesar de o programa estar sob o guarda-chuva do Ministério da Cidadania, a pasta pouco participou publicamente dos debates acerca dessa reformulação das ações de transferência de renda no Brasil. Mesmo fazendo a gestão do CadÚnico e sendo parceira para a operacionalização do pagamento, o ministério faz manifestações muito pontuais sobre o programa. A mais recente, em 11 de dezembro, informava sobre publicação de instrução normativa para a retomada dos pagamentos via Bolsa Família com o fim do auxílio emergencial.

O tamanho do Bolsa Família e seus debates

Desde que foi criado, a partir da junção de outros programas sociais em 2003, o Bolsa Família manteve uma certa estrutura: fornece um benefício básico e outros variáveis, o que permite customizar a ajuda para atender a necessidade específica de cada família. Isso o torna um programa barato para o governo e eficaz para o combate à pobreza. Nos últimos anos, ele custou, em média, R$ 30 bilhões, o que equivale a 0,5% do PIB.

Desde setembro de 2011, o programa passou a atender mais de 13 milhões de famílias por mês, e não baixou desse patamar. Na verdade, com a última recessão, esse contingente superou a marca de 14 milhões no início de 2018 e, desde então, segue oscilando.

Para 2020, o governo havia previsto o atendimento de 13,2 milhões de famílias, antes da pandemia. Em 2021, a expectativa era de atender a 15,2 milhões de famílias. O orçamento reservado, de R$ 34,8 bilhões, permitiria o pagamento mensal médio no patamar de R$ 190, mesmo valor praticado atualmente.

A possibilidade de reformular o programa começou a ganhar força no meio do ano, com o anúncio de que a equipe econômica passou a revisar políticas sociais consideradas ineficientes para criar o Renda Brasil, um programa que substituiria o Bolsa Família e o auxílio emergencial. A proposta inicial era de extinguir benefícios como o abono salarial e o seguro defeso para criar um programa mais robusto e que pudesse pagar um valor médio superior ao do Bolsa Família.

Essa opção nunca foi fácil. Os dois programas, voltados a trabalhadores formais que recebem até dois salários mínimos e pescadores, embora não sejam bem focalizados, encontram muitas barreiras políticas que impedem sua extinção. A junção desses programas possibilitaria criar um Renda Brasil com benefício médio de R$ 247, o que desagradou o presidente Jair Bolsonaro, que esperava ao menos R$ 300. Só para comparação, o auxílio emergencial pagou entre R$ 600 e R$ 1,2 mil mensais na primeira etapa e entre R$ 300 e R$ 600 na fase encerrada agora em 31 de dezembro (mães com filhos ganhavam o benefício em dobro).

Todas as outras propostas apresentadas pela equipe econômica para viabilizar o Renda Brasil acabaram sendo descartadas por Bolsonaro – como o fim das deduções de saúde e educação no Imposto de Renda e do congelamento de aposentadorias e pensões por dois anos, além de restrições para o Benefício de Prestação Continuada (BPC). Primeiro, ele declarou que seria como “tirar dos pobres para dar aos paupérrimos” e suspendeu as discussões sobre o programa, colocando a equipe de Paulo Guedes em uma sinuca de bico.

Depois, o presidente fez uma declaração mais contundente. “Até 2022, no meu governo, está proibido falar em Renda Brasil, vamos continuar com o Bolsa Família e ponto final”, disse Bolsonaro em vídeo postado em suas redes sociais em 15 de setembro. Ele chegou a mencionar que daria “cartão vermelho” para quem, em seu governo, continuasse com esse tipo de proposta, que envolvia a desindexação de todas as despesas do orçamento – um sonho de Guedes.

Apesar do veto, poucas semanas depois, a reformulação do Bolsa Família voltou ao noticiário, mas com novo nome: Renda Cidadã. O novo programa seria viabilizado por um rearranjo orçamentário, previsto na PEC Emergencial, com recursos vindos de duas fontes: precatórios e Fundeb. Essas novas fontes de financiamento foram consideradas “criativas e esquisitas” – em suma, um tipo de “pedalada”, vista como inconstitucional.

Em meio a críticas e questionamentos, o governo foi deixando o assunto esfriar. A reformulação do Bolsa Família nunca superou a fase de discussão sobre o financiamento da ação: sequer foram mencionados publicamente quais seriam as novas condicionalidades do programa, para abarcar mais beneficiários e pagar um valor maior.

Ficou acertado que o tema seria discutido após as eleições municipais, o que também não ocorreu, porque faltou consenso em relação a proposta. No fim das contas, o assunto foi sepultado pelo relator da PEC Emergencial, o senador Marcio Bittar (MDB-AC). Ele afirmou, no início de dezembro, que em virtude da complexidade das medidas e da atual conjuntura do Brasil, deixará para apresentar seu parecer sobre a PEC apenas em 2021.

Agenda social ganhou holofotes na crise da Covid-19

A agenda social nunca foi uma prioridade da gestão do presidente Jair Bolsonaro. Mas a criação do auxílio emergencial, benefício pago a trabalhadores informais e população vulnerável, fez a popularidade de Bolsonaro disparar. O socorro financeiro foi essencial tanto para garantir a sobrevivência de quase 70 milhões de brasileiros quanto para impulsionar o consumo e garantir algum nível de atividade econômica no período de crise.

Embora conversas sobre uma reformulação do Bolsa Família fossem constantes, desde a época em que Osmar Terra era o titular do Ministério da Cidadania, o auxílio foi o estalo para novas avaliações. O problema é que todas as propostas esbarraram na questão do financiamento. É simples: para expandir o gasto público com transferência de renda, é preciso cortar alguma outra despesa para manter o compromisso com o teto de gastos. Nunca houve consenso em relação a isso.