O que você precisa saber do Orçamento 2021, que finalmente será discutido pelo Congresso

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O Congresso começa a discutir neste mês o Orçamento do governo federal para o ano que vem. E serão muitos desafios a serem resolvidos pelo Executivo e Legislativo: inflação pressionando gastos obrigatórios, pedidos por aumento do investimento público, criação de novo programa social, corte de gastos para acomodar desoneração da folha de pagamentos e pressão por flexibilização do teto de gastos, mecanismo que limita o crescimento das despesas do governo.

O primeiro passo será dado no dia 16, quando o Congresso analisa a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A peça é uma espécie de prévia do Orçamento. Ela precisa ser aprovada primeiro, pois estabelece regras básicas para a execução do Orçamento do ano seguinte, meta de resultado primário, projeções de indicadores macroeconômicos e previsões de receitas e despesas.

Ela foi enviada pelo governo ao Congresso ainda em abril, conforme manda a lei, mas até o momento não foi apreciada pelos parlamentares. Deveria passar pela Comissão Mista de Orçamento (CMO) primeiro, porém o colegiado não foi instalado por disputa política. Com isso, será votada diretamente em plenário.

A não aprovação da LDO até dezembro poderia fazer com que o país parasse em 2021. É ela que dá a previsão legal para o governo gastar pela chamada regra dos duodécimos (1/12 avos da despesa anual por mês) enquanto não é aprovada a Lei Orçamentária Anual (LOA), isto é, o Orçamento em si. Sem a LDO, o governo não poderia executar despesa alguma.

Definido na LOA, Orçamento "para valer" só será votado em 2021

Depois a LDO ser aprovada pelo Congresso e sancionada pelo presidente Jair Bolsonaro, os congressistas vão analisar a LOA, que é o Orçamento de fato, com os gastos pormenorizados por área. É na LOA que estão definidos os valores destinados a cada ministério, emendas parlamentares, investimento público, salário do funcionalismo, benefícios sociais, entre outos.

O projeto da LOA foi enviado pelo governo ao Congresso em 31 de agosto, conforme determina a Constituição. Mas ele também nem começou a tramitar e ficará para ser votado somente em 2021, em data ainda incerta. O presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), é a favor do cancelamento do recesso legislativo para votar o texto em janeiro. Porém, parte do Centrão defende votação apenas em março, após eleição das mesas diretoras do Congresso.

Enquanto o Orçamento em si não for aprovado e sancionado, o governo só poderá fazer poucos gastos essenciais, conforme determinação da LDO que vier a ser aprovada pelo Congresso. Investimentos e emendas parlamentares ficam prejudicados.

Desafios para definição do Orçamento 2021 serão grandes

É na avaliação do projeto de LOA que governo e parlamentares vão se defrontar com os maiores dilemas. Como a peça foi enviada pelo governo em agosto, ela já está defasada em relação a projeções, indicadores e acontecimentos políticos e econômicos. Os parlamentares terão de fazer as mudanças necessárias, ou então o próprio governo, por meio de uma mensagem modificativa.

Uma atualização de terá de ser feita será em relação à previsão de gastos obrigatórios. O texto foi enviado prevendo que o índice de inflação que reajusta o salário mínimo ficaria em 2,09%. Porém, já se sabe que a inflação deve ficar acima de 4%, devido às recentes pressões nos preços.

Com isso, o governo terá de gastar mais do que o previsto em agosto para pagamento de benefícios previdenciários em 2021. Esses benefícios, como aposentadorias e pensões, não podem ser menores que o piso salarial. Como não há espaço no Orçamento dentro do teto de gastos, o governo terá de cortar alguma despesa não obrigatória para fazer caber esse avanço da despesa.

Outra questão que vai pressionar o Orçamento em 2021 é a manutenção da desoneração da folha para 17 setores da economia. Os parlamentares serão obrigados a cortar cerca de R$ 4,9 bilhões previstos para as chamadas despesas discricionárias – como investimento e custeio da máquina pública – para acomodar a nova despesa, já que o Orçamento enviado pelo governo não previa a continuidade do benefício.

Também ficará para o ano que vem a decisão de criar um novo programa social ou apenas turbinar o Bolsa Família. Ainda assim, os parlamentares terão de cortar alguma despesa, já que não há espaço orçamentário para aumento de gasto. Mesma coisa caso queiram aumentar o montante disponível para investimento público e emendas parlamentares.

Confira abaixo os principais pontos do Orçamento enviado pelo governo ao Congresso em agosto, lembrando que modificações podem e devem ser feitas pelos parlamentares e pelo próprio Executivo:

Despesas obrigatórias: Previdência e funcionalismo

O Orçamento enviado pelo governo ao Congresso prevê que grande parte das receitas (93,7%) será destinada para pagar as chamadas despesas obrigatórias, como salários, aposentadorias e pensões. São despesas que, como o nome diz, o governo não pode deixar de pagar.

O maior gasto obrigatório continua sendo a Previdência Social. O governo projetou em agosto que terá de gastar R$ 704,4 bilhões para o pagamento de benefícios previdenciários, o que representará 46,4% das receitas do Orçamento de 2021.

Os gastos com pessoal – que além dos salários incluem aposentadorias e pensões de servidores públicos – vão consumir R$ 337,3 bilhões, ou 22,2% do Orçamento. Os demais gastos obrigatórios são despesas como precatórios, abono, seguro-desemprego, emendas parlamentares e outros.

Despesas discricionárias: custeio da máquina e investimentos

O Orçamento prevê, até o momento, R$ 96 bilhões em 2021 para as despesas discricionárias em 2021, ou seja, aquelas que o governo tem liberdade para definir. Entre as discricionárias, estão os gastos com custeio da máquina pública e investimentos. O valor representa apenas 6,3% de todo o Orçamento do ano que vem.

Desse valor, são R$ 63,4 bilhões para os gastos com custeio da máquina, como pagamento de contas de luz, água e aluguel; R$ 28,66 bilhões para investimentos públicos federais; e R$ 4 bilhões para a criação de uma estatal que resultará da possível privatização da Eletrobras.

Especialistas em contas públicas consideram o valor muito baixo, com riscos de até uma paralisia parcial da máquina. O governo, porém, nega e diz que o valor será suficiente para manter o Executivo funcionando e tocar algumas obras inacabadas em 2021.

Investimento público federal

O Orçamento prevê, até o momento, R$ 28,7 bilhões para investimentos no ano que vem. Desse valor, R$ 11,6 bilhões serão destinados para obras e projetos já em andamento. A conclusão de obras inacabadas é uma das prioridades do Executivo para 2021.

Uma novidade é que o valor previsto para investimentos subiu, mesmo diante das restrições orçamentárias. Ele ficou 56% acima do projetado no Orçamento para 2020 antes da pandemia. Por outro lado, caiu o montante para custeio da máquina pública.

Ministérios que ganharam dinheiro

Quatro ministérios conseguiram garantir mais dinheiro em 2021 para as despesas discricionárias, que incluem, além do custeio dos seus prédios, projetos, ações, programas etc. As duas primeiras da lista foram Educação e Saúde, que gastos mínimos estabelecidos pela Constituição. Para 2021, a proposta é que a Educação tenha recursos discricionários de R$ 19,95 bilhões, enquanto a Saúde ficará com R$ 16,34 bilhões.

Na sequência, aparecem as pastas da Economia e Defesa. A pasta comandada por Paulo Guedes terá R$ 12,98 bilhões para usar como quiser. Vale ressaltar que sob o guarda-chuva da Economia estão agregados os orçamentos de outros órgãos do governo, como o INSS e o IBGE. A Defesa aparece em quarto lugar, com R$ 11,73 bilhões para gastar como quiser.

Ministérios com poucos recursos

Na outra ponta, as pastas com menores verbas discricionárias para 2021, inferiores a R$ 1 bilhão, são Vice-Presidência (R$ 6,5 milhões), Controladoria-Geral da União (R$ 102,6 milhões), Mulher, Família e Direitos Humanos (R$ 220,6 milhões), Presidência (R$ 392,9 milhões), Advocacia-Geral da União (R$ 462 milhões), Meio Ambiente (R$ 534 milhões) e Turismo (R$ 661,2 milhões).

Teto de gastos

Principal âncora fiscal, o teto de gastos – mecanismo que limita o crescimento das despesas à inflação – foi mantido intacto no Orçamento de 2021, apesar das pressões para a sua flexibilização.

Com isso, as despesas totais do Executivo sujeitas ao teto só vão poder aumentar em 2,13% em 2021, que é a inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulada entre julho de 2019 e junho de 2020, índice e intervalo usados para reajuste do teto. O objetivo é evitar justamente o descontrole dos gastos públicos, o que levaria ao aumento do endividamento federal.

Regra de ouro

Na PLOA, o governo informou que faltarão R$ 453,7 bilhões para o cumprimento da chamada "regra de ouro" em 2021. Essa regra proíbe o governo de fazer dívidas para pagar despesas correntes, como salários, benefícios de aposentadoria, contas de luz e outros custeios da máquina pública.

Para suprir essa lacuna de quase meio trilhão de reais, o Executivo precisa pedir autorização do Congresso para descumprir a regra de ouro e poder emitir dívida para pagar essa conta. O descumprimento da regra de ouro – com autorização legislativa – já ocorreu em 2019 e se repetiria em 2020, mas o chamado Orçamento de Guerra, aprovado em virtude da pandemia, dispensou a aplicação dessa norma neste ano.

Entre as despesas condicionadas à aprovação do Congresso em 2021 estão aposentadorias e pensões, funcionalismo, despesas de custeio e capital, Fundeb e Bolsa Família.

Emendas parlamentares

O Orçamento de 2021 prevê R$ 16,3 bilhões para as emendas parlamentares, valor 6,2% superior à peça orçamentária de 2020. Do total, R$ 9,67 bilhões vão para as emendas individuais. O valor é o mesmo de 2020, apenas corrigido pela inflação. Com isso, cada deputado e senador vai poder gastar até R$ 16,3 milhões em emendas individuais.

O restante (R$ 6,6 bilhões) vai para as emendas de bancada estadual, que, assim como as emendas individuais, são de execução obrigatória. O valor é 12% superior aos R$ 5,9 bilhões reservados para este ano. Cada bancada estadual terá R$ 247,2 milhões para alocar em emendas.

Salário mínimo

A PLOA 2021 enviada pelo Executivo ao Congresso prevê que o salário mínimo será reajustado apenas pela inflação, conforme determina a Constituição. Não há previsão de reajuste real, ou seja, acima da inflação, como aconteceu em governos anteriores.

O índice de inflação que servirá de base para o reajuste continua sendo o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC). Na peça orçamentária, enviada no fim de agosto, a estimativa do governo era que o INPC fechasse o ano em 2,09%; com isso o salário mínimo passaria dos atuais R$ 1.045 para R$ 1.067.

Porém, após a aceleração dos últimos meses, o INPC deve ficar acima 4%. Com isso, o valor do salário mínimo será maior que os R$ 1.067 projetados na PLOA. O valor exato será definido em medida provisória editada no fim do ano pelo presidente Jair Bolsonaro, com base no INPC de janeiro a novembro mais a projeção do mercado financeiro para dezembro.

Bolsa Família

Enquanto governo e Congresso não chegam a uma decisão sobre o novo programa social, o Orçamento de 2021 prevê apenas o Bolsa Família. O Ministério da Cidadania terá orçamento de R$ 34,9 bilhões para administrar o programa. A previsão é de que 15,2 milhões de famílias sejam atendidas, 2 milhões a mais que neste ano. O benefício médio de cada família será de R$ 191,11, ante R$ 190 no cenário pré-pandemia de 2020.

O Orçamento do programa social para 2021 cresceu cerca de 15% em relação ao que havia sido proposto para 2020, um aumento de quase R$ 5 bilhões em relação à média nominal dos últimos anos. Porém, esse valor pouco será sentido pelas famílias, já que a previsão do governo é aumentar em dois milhões as famílias que vão receber o benefício.