Fraudes, lobbies e até ameaças. Conheça as origens da Constituição de 1988

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A decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) de derrubar a possibilidade de prisão em segunda instância reacendeu o debate sobre a convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte para criação de uma nova Constituição para o Brasil.

O presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), afirmou que conversaria com líderes partidários sobre a possibilidade. Em contrapartida, o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ) defendeu que não é o momento de falar em nova Constituição para o país.

O líder da chamada "bancada da bala" na Câmara, deputado Capitão Augusto (PL-SP), é um dos principais defensores da necessidade de uma nova Constituição para o país. Ele diz contar com o apoio de cerca de 100 deputados para propor uma nova Constituinte já nas eleições de 2022.

Mas esta não é a primeira vez que se cogita a possibilidade de uma nova Constituinte para o Brasil. Em resposta aos protestos de junho de 2013, a então presidente Dilma Rousseff (PT) tentou, sem sucesso, propor uma convocação deste tipo.

Em um momento em que o Chile se prepara para decidir sobre a realização de nova constituição, relembrar como foi o último processo constituinte brasileiro ajuda a entender a formação do Estado brasileiro contemporâneo.

Por política, não houve anteprojeto

É comum, em processos de elaboração de constituições, que os constituintes trabalharem a partir de um anteprojeto. Anteprojetos permitem que haja uma base e mais objetividade no processo legislativo.

Assim, logo após a convocação da Constituinte pelo então presidente José Sarney, foi criada a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais. Composta por “juristas notáveis”, após quatro meses de trabalhos a comissão apresentou um anteprojeto para a nova Carta Magna. Mas os trabalhos da Constituinte, iniciados em fevereiro de 1987, ignoraram completamente o trabalho da comissão - por decisão do presidente do Congresso e da Constituinte, Ulysses Guimarães.

Na avaliação dele, a falta de um anteprojeto prolongaria os trabalhos de elaboração do texto constitucional, o que aumentaria a exposição pública do político. A ideia de Ulysses Guimarães era se viabilizar eleitoralmente para vencer as eleições de 1989. (A manobra não foi bem sucedida e ele ficou na 7ª colocação na corrida presidencial, com pouco menos de 5% dos votos válidos).

Dessa forma, a Constituinte passou a ser “um livro em branco em que cabia qualquer coisa”, dando maior espaço para os parlamentares eleitos elaborarem aquilo no que se transformaria o atual Estado brasileiro.

Fernando Henrique Cardoso, que foi relator do regimento da Constituinte e sub-relator da Comissão de Sistematização, afirma que a falta de anteprojeto foi problemática.

O resultado foi uma Constituição com sistema de governo híbrido, na qual estão presentes institutos típicos do parlamentarismo — como a Medida Provisória — mas que é presidencialista. A consequência disso foi o surgimento de Presidência da República no Brasil com “superpoderes”. Na análise de Bernardo Cabral, constituinte relator da Comissão de Sistematização, “deram ao presidente da República mais poder do que qualquer ditador já teve neste país”. Foi com base nisso que, em maio deste ano, o presidente da Câmara Rodrigo Maia defendeu acabar com as Medidas Provisórias.

Uma Constituição "capitalista e socialista”

Os trabalhos da Constituinte ocorreram em paralelo aos do Congresso. Câmara dos Deputados e Senado continuaram funcionando normalmente, com os parlamentares atuando como constituintes também. No total, houve 559 constituintes, sendo apenas 26 mulheres. Destes, 217 tinham feito parte de partidos que apoiaram a ditadura.

No panorama internacional, toda a elaboração da Constituição Federal ocorreu pouco antes da queda do Muro de Berlim. O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso diz que os constituintes sonhavam com “um Estado ativo na economia e mais controlador: o mundo estava entrando em globalização e nós estávamos pensando num Brasil autárquico”.

Dois levantamentos da época analisaram a ideologias dos constituintes. Segundo o estudo feito pela Folha de São Paulo, 32% eram de centro, 24% de centro-direita, 23% de centro-esquerda, 12% de direita e 9% de esquerda. Já a assessoria Semprel classificou 35% dos constituintes como integrantes do campo liberal-conservador, 25% de direita, 21% liberal reformista e 12% de esquerda.

O PMDB, com 298 constituintes, e o PFL, com 133, foram as duas maiores agremiações partidárias. As demais foram o PSD (38), o PDT (26), o PTB (19), o PT (16), o PL (7), o PDC (6), o PSB (2), o PCB (7) e PC do B (7).

Como disse o ex-presidente Michel Temer, que foi constituinte, “a constituição tem princípios do liberalismo e princípios do socialismo”.

Paraíso do "capitalismo de Estado"

A ausência de anteprojeto, a baixa aprovação do governo Sarney (que chegou a apenas 7%) e o panorama político conturbado, com crise econômica E milhares de greves organizadas no período pela oposição tiveram consequências: a busca por governabilidade facilitou o trabalho de grupos de pressão.

O cientista político Murillo de Aragão mapeou a participação de pelo menos 383 grupos de pressão e entidades públicas e privadas a Constituinte. O número pode ser ainda maior, já que não havia obrigatoriedade de identificação do grupo.

Todos os grupos pressionavam os parlamentares para garantir privilégios. Havia lobistas em todos os gabinetes dos constituintes, mas o lobby não parava nos corredores do Congresso. Organizações da sociedade civil promoviam eventos em Brasília, incluindo jantares e festas luxuosas, para aproximar as relações com os constituintes.

Para Carlos Ary Sundfeld, jurista especializado em Direito Administrativo e que auxiliou na prestação de serviços técnicos na Constituinte, “foi uma Constituição chapa-branca porque foi feita segundo os interesses daquelas pessoas que faziam parte de organizações concretas, oficiais, e não exatamente o produto das demandas da sociedade como um todo”.

Ouvido pela Gazeta do Povo, Aragão, que é CEO da Arko Advice, afirma que o lobby foi amplo, significativo e intenso. “O excessivo detalhamento de nossa Constituição revela que a ação dos grupos de pressão teve êxito em colocar suas reivindicações no texto final. É prova da efetividade da pressão”, diz.

De acordo com o Comparative Constitutions Project, a Constituição Brasileira de 1988 é a 3ª constituição mais longa do mundo.

Aragão analisa que o desejo por uma nova Constituinte pode se dar em virtude do “excessivo detalhamento da Constituição”, mas não vê razões para uma nova empreitada do tipo. “O debate sobre uma nova Constituinte é inconsistente e não terá futuro. O que deve ocorrer, e já está ocorrendo, é reformar o que não faz sentido estar na Constituição”, conclui.

Circo de fraudes

Foram muitas as controvérsias ao longo de todo o período Constituinte, até antes mesmo de ela começar. Entre os constituintes, por exemplo, estavam 23 senadores eleitos em 1982, quando não havia previsão de nova Carta Magna. Ainda assim, o então presidente José Sarney conseguiu incluí-los na Constituinte graças a uma manobra política que na época foi considerada um “golpe” ou “fraude”.

Houve até agressões físicas no processo. O então ministro Antônio Carlos Magalhães chegou às vias de fato com Francisco Dornelles para tentar mudar o voto do constituinte, como revelou o próprio Dornelles. O constituinte Eduardo Mosconi, relator da Subcomissão de Saúde, Seguridade e Meio Ambiente, disse que até seus familiares sofreram ameaças por parte de lobistas para evitar a criação do SUS, que ele defendia.

Outro exemplo de violência que retrata o clima hostil de algumas votações ocorreu na Comissão de Agricultura. Na oportunidade, o constituinte José Lourenço ameaçou com arma em punho alguns de seus colegas para impedir uma possível derrota em uma votação.

Além disso, a maior parte das 1.020 votações da Constituinte foram resolvidas com poucos votos de diferença, com conchavos e muitas negociações. A resolução de impasses se dava, muitas vezes, de duas formas: a primeira era a inclusão dos termos "na forma da Lei". Eles aparecem 112 vezes na Constituição Federal porque, na prática, isso significava aprovar uma matéria sem efeito prático. Remeter a futuras regulamentações, por sua vez, significava impedir que absurdos vigorassem de imediato. Ainda há muitos dispositivos constitucionais sem eficácia por falta de regulamentação, como a criação do Imposto Sobre Grandes Fortunas.

Para formar consenso entre os parlamentares, era comum a inserção de ambiguidades e palavras neutras. Dessa forma, os dois lados cantavam vitória, mas o significado daquela norma acabava carecendo de sentido, tendo de ser definido futuramente pelo Supremo Tribunal Federal. A estratégia ficou conhecida como “a técnica das ambiguidades”.

“Foi uma Constituição de acordos, de um meio-termo que satisfizesse todas as perspectivas. Às vezes, era questão de escolher uma palavra, ou outra, para que se pudesse chegar a uma forma de compromisso. A Constituição foi votada de manhã, pelos líderes partidários. Quando ia a Plenário, já estava tudo conchavado”, explica Miguel Reale Júnior, jurista e assessor da presidência da Constituinte.

Entre as fraudes do processo constituinte que ficaram conhecidas está a adulteração de votações por parte de dois constituintes flagrado por câmeras. A situação foi acobertada pelo responsável pela comunicação, Marcelo Cordeiro, e por Ulysses Guimarães. O motivo foi "preservar a Constituinte" porque “não faltava gente para desmoralizá-la”, como afirmou Cordeiro. Nunca se soube quantas votações foram fraudadas até aquele episódio e nem os responsáveis. As gravações foram destruídas.

Outra fraude se deu na Comissão de Redação que, sob o pretexto regimental de consertar erros de linguagem, incluiu no texto constitucional diversas matérias não submetidas a plenário e não votadas. Como afirma Fernando Henrique Cardoso, integrante da comissão, “só os que estavam na Comissão de Redação é que sabiam. O propósito (errado) era o de melhorar. Mas não podia ter mudado”, conta.

Entre os dispositivos constitucionais nunca discutidos e votados na Constituinte estão, por exemplo, a autonomia das universidades.