Cancelamento de dívidas tributárias: Uma medida de boa gestão do dinheiro público?

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Em 30 de abril deste ano foi publicada a MP 881/2018 que tem como tema a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica. Ela estabelece garantias de livre mercado, análise de impacto regulatório e dá outras providências. Dentre estas outras providências, abordaremos aqui a trazida pelo artigo 14 da dita MP, que outorga poderes a um comitê e a determinados ocupantes de cargos na República para renunciar à constituição de créditos tributários, ou até para desistir de processos judiciais sabidamente perdidos ou inviáveis.

O objetivo maior desta alteração proposta é a de reduzir os litígios tributários envolvendo a Fazenda Nacional, ora por reconhecer a inviabilidade econômica da recuperação do crédito tributário, ora por reconhecer a consolidação do posicionamento dos tribunais em favor do contribuinte, e, consequentemente, contrários aos interesses arrecadatórios da União Federal. Intenção certamente louvável, pois almeja aliviar a máquina pública da obrigatoriedade de manter vivos litígios ou processos administrativos que sabidamente não trarão frutos à Fazenda Nacional. Isso reduz o custo da máquina pública, alivia o funcionalismo e possibilita maximizar o resultado com foco no que realmente é efetivo.

Estima-se atualmente que uma demanda tributária viável seria aquela acima de R$ 20.000,00, o que significa dizer que litigar em processos com valores menores do que este piso, seria prejuízo, mesmo que a demanda seja vitoriosa. A situação real é bem mais ampla. Há os casos em que a Fazenda Nacional litiga e perde o processo. Há os casos em que ela ganha, mas não consegue converter em resultado econômico, pela impossibilidade do devedor em arcar com a condenação. Todos os processos, tanto os que se obtêm sucesso, como aqueles em que se perde, ou se ganha, mas não se converte em benefício econômico, tem, para a administração pública de um modo geral, um custo altíssimo. E é sobre este custo que a dita MP enfrenta para vê-lo reduzido. Quer por não litigar nas causas sabidamente perdidas, ou nas inviáveis economicamente, quer seja pelo valor baixo envolvido, ou pela sabida impossibilidade de satisfação do crédito pelo contribuinte.

A MP, apesar de bem-intencionada, peca ao abordar temas tão relevantes e impactantes por meio de medida provisória

Algo já estava previsto na Lei 10.522/2002. Porém, com a finalidade de aumentar a abrangência e a utilização deste mecanismo, a MP cria um comitê formado por integrantes do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que editará enunciados de súmula que vincularão os atos administrativos, normativos e decisórios da administração tributária nacional. Ou seja, o dito comitê passa a deter poder de vincular atos administrativos, quando antes só a lei o fazia.

Há o lado positivo da edição de súmulas administrativas, como a de gerar segurança jurídica, maior previsibilidade do direito tributário. Menor risco. Menor custo de transação. Porém, o que nos preocupa é que fica a dúvida acerca de quais seriam os critérios de formação e de funcionamento deste comitê? Tema certamente de extrema relevância.

Seguindo nesta mesma linha, avança a MP ao dispensar os procuradores da Fazenda Nacional de defender os interesses da União, em litígio judicial quando o Procurador Geral da Fazenda Nacional emitir parecer que conclua no mesmo sentido do pleito do contribuinte; ou ainda, quando dito comitê assim o decida.

Obviamente, num primeiro exame se entende por positivo tal posicionamento, pois diminui custo de transação em manutenção de litígios ou movimentação da máquina pública quando a probabilidade de sucesso é muito baixa ou quando não forem atendidos os critérios de racionalidade, de economicidade e de eficiência.

Porém, impossível não pensarmos nos eventuais desdobramentos negativos que essa concentração individual de poderes pode trazer, visto que, cabe a um único agente público o poder de decidir sobre a liberação de cobrança ou até de constituição de créditos tributários, especialmente do Procurador Geral da Fazenda Nacional e do Advogado Geral da União que poderiam sofrer incentivos perversos de produzir pareceres favoráveis aos contribuintes. As travas legais para eventual desvio de condutas serão postas à prova nestes casos. Porém, temos que confiar muito na eficiência delas antes de darmos este passo de extrema relevância.

Leia também: Uma proposta para a liberdade econômica no Brasil (editorial de 23 de abril de 2019)

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Observa-se que a MP não se preocupa com a previsibilidade e definição dos conceitos já mencionados de racionalidade, de economicidade e de eficiência. Além do que, conceitos podem ter interpretação muito distinta: não se pode saber com precisão qual é um baixo risco de recuperabilidade, o que gera insegurança jurídica tanto para os advogados públicos quanto para o administrador público.

Certamente o Estado, que ao final somos todos nós, não pode ser condenado a despender recursos finitos em busca de direitos-deveres sabidamente inviáveis, quer seja do ponto de vista econômico, como jurídico. A dispensa legal destes direitos-deveres deve se dar de forma equilibrada e única, para evitar distorções na sua utilização.

O que se conclui é que a MP, apesar de bem-intencionada, peca ao abordar temas tão relevantes e impactantes por meio de medida provisória.

Certamente a um agente público diligente, não ocorrerá de utilizar-se deste dispositivo legal, enquanto mantiver seu caráter normativo provisório, sob pena de causar insegurança jurídica e, quiçá, complicações pessoais de toda ordem decorrentes de seus atos. Tal tema deve sim ser debatido à exaustão para que cheguemos ao modelo mais próximo da perfeição, tanto do ponto de vista da eficácia pretendida, como da segurança jurídica, e ainda, do afastamento dos riscos de deturpação da norma em favores espúrios.

Alziro da Motta Santos Filho é advogado, especialista em Direito Processual Civil e em Gestão em Direito Empresarial.