A proposta ousada (e inviável) de Bolsonaro e Ciro para o dinheiro público

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Orçamento base zero. A proposta, ousada, está nos planos de governo dos presidenciáveis Jair Bolsonaro (PSL) e Ciro Gomes (PDT). Do ponto de vista da gestão pública, ela soa positiva, como forma de revisar tudo que se gasta pelo governo federal de um ano para o outro e cortar o que for desnecessário. Apesar disso, a ideia, nascida no setor privado, é praticamente impossível de ser aplicada no Orçamento público, onde 90% dos gastos primários (não relacionados à dívida) são de realização obrigatória.

Pela lei, o governo federal é obrigado a pagar anualmente a folha de pessoal, os benefícios previdenciários, as vinculações legais (como o piso de gastos com saúde e educação, e fundos), e ainda os juros da dívida pública. Segundo o Ministério do Planejamento na mais recente revisão orçamentária deste ano, das despesas totais de R$ 1,383 trilhão, R$ 1,233 trilhão são gastos obrigatórios, que não podem ser cortados.

O único jeito de cortar os gastos obrigatórios é revogando as leis e artigos da Constituição que os estabeleceram.

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Ao propor um orçamento base zero, o Poder Executivo ainda pode colocar uma perigosa preocupação na cabeça dos investidores e do mercado financeiro, com o questionamento do pagamento da dívida pública. A ideia de revisão dos compromisso com esses títulos poderia causar elevação do câmbio e consequente aumento da inflação. A simples proposta de que o governo poderia não pagar todo seu compromisso, administrado pelo Tesouro Nacional e com informações abertas a qualquer cidadão, poderia causar um choque econômico no país, algo similar com a ameaça de uma moratória, um calote.

A dívida pública é a forma de financiamento do governo, através da emissão de títulos. Para quem se dispõe a comprá-los, o governo paga juros e rendimento. Esses juros serão maiores ou menores a depender das condições da economia e principalmente da saúde das contas públicas. Como desde 2014 há déficits primários (quando a arrecadação não cobre nem os gastos primários e, portanto, o governo precisa pegar dinheiro emprestado para pagar os juros da dívida), os investidores cobram mais juros, devido ao risco de calote.

Os juros pagos pelo governo para manter sua dívida representam 5,94% do PIB do país, somando R$ 397,2 bilhões em 12 meses, segundo dados do Banco Central divulgados em julho. É o gasto grande menos passível de cortes ou revisões.

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Outra despesa obrigatória gigantesca é a folha de pagamentos do funcionalismo dos Três Poderes, que somou R$ 277 bilhões em 2016, de acordo com a Secretaria do Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento. Para se reduzir tal despesa, o governo pode remanejar os servidores, mas a realização de cortes seria uma medida drástica.

O atual governo federal até tentou postergar aumentos salariais para o funcionalismo, por meio de uma medida provisória. Também tentou proibir novos aumentos em 2019, na confecção do Orçamento. As duas tentativas fracassaram, por dificuldade de aprovação no Congresso e até mesmo por questionamento no Supremo Tribunal Federal (STF), o que demonstra a dificuldade em se mexer nessa despesa.

Iniciativas de cortes de funcionários de empresas estatais já foram empreendidas no passado, como pelo governo de Fernando Collor. Mas, com decisões judiciais, grande parte desses funcionários das estatais teve de ser readmitida, criando a figura dos anistiados.

Como o Orçamento é engessado por força da lei, sobra pouco para o governo cortar sem depender de autorização do Congresso. A tesoura costuma recair sobre os investimentos. E começa a chegar aos gastos de custeio da administração pública, que incluem transporte, energia elétrica e água dos prédios públicos, material de consumo e locação de imóveis.

O governo de Michel Temer vem realizando diversos cortes nesses gastos. No ano passado, tais despesas somaram R$ 33,9 bilhões. Este ano, até agosto, foram consumidos R$ 11,9 bilhões nessas rubricas. 

O que propõem Ciro e Bolsonaro?

A confecção “convencional” de Orçamentos tem como premissa a manutenção do que foi realizado no ano anterior, mais um incremento, para suportar aumentos de preços e ainda prevendo algum crescimento da atividade econômica.

No orçamento base zero, conceito importado do setor privado, um gasto que estava garantido no ano anterior não estará automaticamente repassado para o Orçamento do ano que vem.

Ciro Gomes foi pontual em seu programa de governo. O documento afirma apenas que o candidato planeja a “adoção do chamado orçamento base zero”. Jair Bolsonaro foi mais detalhista, afirmando que cada gestor terá de trazer suas metas para o ano seguinte e “justificar” cada centavo gasto, para aí sim ser aprovado.

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“O montante gasto no passado não justificará os recursos demandados no presente ou no futuro. Não haverá mais dinheiro carimbado para pessoa, grupo político ou entidade com interesses especiais. Prioridades e metas passam a ser a base do Orçamento Geral da União, para gastar o dinheiro do povo obtido pelos impostos”, afirma o plano de governo que Bolsonaro entregou ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE). 

Na visão dos idealizadores do programa de governo de Bolsonaro, o inchaço da administração pública é o principal problema orçamentário e poderia ser resolvido com o orçamento base zero.

“A administração pública inchou de maneira descontrolada nos últimos anos. Houve uma multiplicação de cargos, benefícios e transferências sem comparação em nossa História. Como resultado, vemos um setor público lento, aparelhado, ineficiente e repleto de desperdícios. Podemos fazer mais com muito menos, partindo de um movimento de gestão pública moderna, baseado em técnicas como o ‘Orçamento Base Zero’, além do corte de privilégios”, afirma o plano de governo.

Dificuldades em transformar o Orçamento em ‘base zero’

Para alterar a forma atual de realizar o Orçamento, o futuro presidente da República dependeria do Congresso, o que não seria tarefa fácil. Entre as rubricas de execução obrigatória estão programas sociais e até mesmo pagamentos que beneficiam diretamente os parlamentares.

Além disso, os congressistas vêm encaminhando seus projetos no sentido contrário: de forma a aumentar a vinculação de gastos, carimbando ainda mais as receitas e as despesas. Recentemente, representantes do Judiciário encaminharam proposta pela criação de um Fundo que reserve dinheiro obrigatoriamente para sua área.

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O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2019, aprovado este ano, prevê em seu Anexo III 66 itens de execução obrigatória. Além de aposentadorias, folha de pagamento do funcionalismo e juros da dívida, estão entre os gastos que não podem ter seu pagamento postergado ou fracionado mês a mês recursos para os Fundos Constitucionais e Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), compra de vacinas, transferências de recursos a estados e municípios, alimentação escolar e recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). 

Por outro lado, entre as rubricas também consta como obrigatório o pagamento das emendas parlamentares impositivas, bem como o Fundo Partidário, subsídios da conta de luz e benefícios de seguro-desemprego para diversas categorias, como para pescadores e trabalhadores resgatados de condição análoga à escravidão.

Cortes de gastos realizados deixam “memória”

A proposta de orçamento base zero já foi elogiada, mas com ressalvas e ainda prevendo um período de transição. Em artigo publicado em 2000, o especialista e professor da área de Finanças e Previdência Social Fabio Giambiagi defende que o questionamento anual dos gastos pode ser importante em alguns casos, como nos programas de governo (como por exemplo no Bolsa Família ou no Minha Casa Minha Vida), que devem ser defendidos por seus gestores todo ano como se fossem novos programas. Nessa defesa, os gestores devem apontar até mesmo alternativas e consequências caso o programa seja cortado. 

Para Giambiagi, apesar de necessários para a saúde das contas públicas, os cortes de gastos realizados anualmente pelo governo federal têm como ponto negativo a “memória” que deixam, o que favorece a pressão por aumentos ou criação de novas receitas na mesma proporção do que foi cortado. Ou seja, ao ter de defender os programas a cada novo ano, alguns desses programas podem ser cortados totalmente, para que tais recursos alimentem outros programas, novos ou antigos, mas que são vistos como mais importantes para o próximo ano. 

“A filosofia tradicional dos cortes pode ser sintetizada na expressão ‘cortar um pouco de tudo’. O que nós advogamos, neste artigo, é a ideia alternativa de ‘cortar de tudo um pouco’, isto é, abolir definitivamente determinadas rubricas, presentando intactas outras”, afirmou o especialista em artigo publicado na revista da Fundação Getulio Vargas. Ou seja, mesmo com a adoção da base zero, nem tudo seria cortado.