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O ministro da Economia, Paulo Guedes, quer desonerar a folha para gerar mais emprego.
O ministro da Economia, Paulo Guedes, quer desonerar a folha para gerar mais emprego.| Foto: Fabio Rodrigues Pozzebom/Agência Brasil

O ministro da Economia, Paulo Guedes, sugeriu que a desoneração da folha de pagamentos – a ser compensada por um imposto sobre transações financeiras, nos moldes da extinta CMPF – seria uma ferramenta para combater o desemprego. A ideia vem sendo gestada há tempo pela equipe econômica e deve constar da proposta de reforma tributária que o governo pretende enviar ao Congresso.

A leitura da equipe econômica é que os impostos que incidem sobre a folha de pagamento elevam em muito o custo do trabalhador. E que ao reduzir parcialmente ou totalmente esses tributos, o custo de manter um trabalhador ficará mais barato, o que pode gerar um "choque de empregabilidade", principalmente entre os jovens, que têm menos qualificação e experiência.

"Acho um crime você tributar a folha de pagamento. A sociedade vai ter de decidir entre ter 40 milhões de desempregados ou ter um imposto feio [a CP, contribuição sobre pagamentos] para permitir a desoneração da folha de pagamento", afirmou Guedes na última segunda-feira (26), ao participar de premiação da revista Exame. Na semana anterior, o ministro já havia feito afirmação similar.

Mas não há consenso entre os economistas sobre os efeitos positivos da desoneração da folha de pagamentos sobre o emprego. Uma frente de especialistas defende que a desoneração, apesar de reduzir os custos de um trabalhador, não resulta necessariamente em mais vagas. E, caso tenha algum impacto positivo, o custo tende a ser muito elevado, o que vai acabar sendo bancado diretamente ou indiretamente por toda a sociedade.

Mas também há especialistas favoráveis à redução dos encargos, não só pelo possível impacto no emprego, mas também para melhoria do ambiente de negócios e pela redução do chamado custo Brasil. Esses economistas defendem, porém, que a desoneração seja feita em momentos de taxa alta de desemprego, pois quando o nível está baixo, o efeito positivo de tal redução tende a ocorrer apenas sobre o salário dos empregados.

Ex-presidente Dilma adotou a medida

A chamada desoneração da folha nada mais é do que substituir impostos que incidem sobre a folha de pagamentos por outro tributo, de alíquota menor e que vai incidir sobre outra base.

O primeiro governo de Dilma Rousseff (PT) adotou essa política ao editar, em 2011, uma medida provisória – que depois foi aprovada no Congresso e virou lei em definitivo – dispensando 42 setores da economia de recolher os 20% que incidem sobre a folha e que vão para a Previdência, em troca de pagar um imposto de 1% a 2% sobre o faturamento da empresa. Logo depois, o número de setores foi ampliado, chegando a 56.

Foi só a partir de 2015, com Joaquim Levy como ministro da Fazenda, que a política começou a ser revista, porque não vinha dando resultado na geração de emprego e ainda resultava em grande renúncia de arrecadação. Primeiro, foi editada uma lei em 2015 tornando a desoneração opcional e também elevando a alíquota cobrada na substituição. Depois, o governo Temer reduziu o número de setores beneficiados para 17 e também estabeleceu que a desoneração só vai valer até dezembro de 2020.

"Essa brincadeira [desoneração da folha] nos custa R$ 25 bilhões por ano, e vários estudos nos mostram que isso não tem protegido o emprego. Tem que saber ajustar quando não está dando resultado. Não deu os resultados que se imaginava e se mostrou extremamente caro", disse Levy em 2015, na época que editou a medida provisória para reduzir a desoneração da folha.

O resultado da experiência brasileira

Estudos e cálculos da Receita Federal mostram que a experiência brasileira não foi bem-sucedida. Estudo de 2018 feito por pesquisadores do Ipea – entre eles Adolfo Sachsida, hoje secretário de Política Econômica do Ministério da Economia – constatou que a desoneração da folha feita pelo governo Dilma não cumpriu o objetivo de geração de empregos formais em nenhum dos cenários analisados e simulados.

Segundo o estudo, no período anterior à lei de desoneração (2009-2011), a média de emprego nas empresas que vieram depois a ser beneficiadas pela desoneração foi de 32,72 [funcionários]. Depois, com a desoneração, no período de 2012 a 2015, a média de emprego ficou em 32,77 [funcionários], uma variação mínima.

“Usamos uma metodologia estatística superior, mais sofisticada do ponto de vista econométrico. Os resultados se mantêm e reafirmam constatações anteriores, da não efetividade dessa desoneração”, explicou Sachsida ao Ipea, fevereiro de 2018. Além dele, assinam o estudo os pesquisadores Alexandre Ywata e Felipe Garcia.

O custo da desoneração foi alto. Segundo cálculos da Receita Federal, somente entre 2012 e 2016 a desoneração custou cerca de R$ 80 bilhões aos cofres públicos.

No fim de 2017, o Banco Mundial recomendou ao governo brasileiro o fim das desonerações, não só pelo custo e pela falta de efetividade, mas porque, segundo a instituição, experiências internacionais na Argentina, Chile, Finlândia e Suécia indicam que a geração de empregos com as isenções tributárias na folha de pagamento não é automática.

"A Desoneração da Folha de Pagamento mantém empregos, mas a um custo altíssimo. (...) Tais programas podem levar a um aumento dos salários ou à formalização dos contratos de trabalho com impacto limitado sobre a geração de empregos", escreveu o Banco Mundial.

E agora vai funcionar?

Caso o governo resolva apostar na desoneração, há quem acredite que a prática pode sim trazer resultado desta vez, mas há quem afirma que dependerá – e muito – de como será feita.

José Márcio Camargo, professor do departamento de economia da PUC-RJ e economista-chefe da Genial Investimentos, diz que a experiência vai sim ser bem-vinda, devido à alta taxa de desemprego. Ele afirma que o erro da ex-presidente Dilma foi ter lançado a desoneração em um momento de desemprego baixo, o que fez com que o impacto fosse apenas nos salários.

Camargo defende que o governo concentre a desoneração da folha nos empregados de 15 a 25 anos, faixa em que o nível de desemprego é maior e a qualificação, menor. “Se você desonerar a folha dos mais jovens, o efeito sobre o efeito do desemprego vai ser maior do que desonerar de todo mundo.”

O pesquisador associado do FGV/Ibre Bruno Ottoni, por sua vez, diz que a desoneração não é algo ruim, mas o governo, se quiser implementá-la, deverá mostrar que é uma política permanente. “O empresário pode acabar optando por não contratar, porque lá na frente pode ter uma reoneração. O custo de demitir é muito alto.”

Ottoni também diz que é preciso que a política de desoneração atinja todos os setores, e não somente alguns, como se fez no governo Dilma. “Políticas horizontais têm mais chances de serem bem-sucedidas.”

O pesquisador do Ibre alerta que, para de fato convencer as empresas a contratar mais, é preciso que o país tenha uma situação fiscal equilibrada, o que será conquistado com as reformas estruturantes.

Ele alerta, ainda, para o custo da desoneração. “Desoneração por si só não é ruim. Tem que ver se é um custo que vai sair do bolso do empregador, do governo ou do trabalhador. E se for sair do bolso do governo, quem [quais setores] vai arcar com essa perda?”

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