Lewandowski e juristas vão propor mudanças na lei do impeachment: o que está em jogo

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O Senado instala nesta sexta-feira (11) uma comissão composta pelo ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal (STF), e outros dez juristas com o objetivo de propor mudanças na lei do impeachment. O grupo terá seis meses para elaborar um projeto que substitua a legislação em vigor sobre o assunto, editada em 1950, que prevê os ritos do processo e que tipifica os crimes de responsabilidade que levam à destituição de um presidente da República e também de ministros de Estado, ministros do Supremo e o procurador-geral da República.

Ao formar a comissão, em 11 de fevereiro, o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), disse que a lei atual é defasada em relação à Constituição de 1988 e é “fonte de instabilidade institucional, demandando assim sua completa revisão”.

Nas duas vezes em que foi usada para condenar um presidente da República – em 1992 (com Fernando Collor) e em 2016 (Dilma Rousseff) –, a lei foi objeto de diversos questionamentos no STF, que teve de eliminar ou ajustar várias de suas regras para compatibilizá-las com as atuais normas constitucionais.

Os 5 pontos que serão discutidos na revisão da lei do impeachment

A Gazeta do Povo apurou os principais pontos que estarão em discussão na comissão. Para isso, ouviu fontes dos bastidores da política e do Judiciário. E também utilizou manifestações de Lewandowski recentes e à época dos julgamentos que questionaram procedimentos durante o processo de cassação de Dilma.

Num artigo publicado em outubro do ano passado, na Folha de S.Paulo, Lewandowski apontou o que considera problemático na atual lei do impeachment. E são esses problemas, na visão do ministro, que servirão de guia para as discussões na comissão de juristas.

Eles podem ser resumidos em cinco pontos:

• O fato de que cabe somente ao presidente da Câmara a decisão de deflagrar o processo, bem como seu poder de decidir em qualquer prazo.
• A falta de ampla defesa do presidente da República após a apresentação da denúncia e antes da decisão do presidente da Câmara de aceitá-la ou rejeitá-la.
• A facilidade de apresentar uma denúncia contra o presidente da República, sem maiores consequências para o acusador em caso de arquivamento do pedido de impeachment.
• Tipificação aberta que define o que é crime de responsabilidade, o que dá margem para que uma infinidade de atos ou condutas sejam enquadradas.
• A possibilidade de uma “maioria ocasional” no Congresso destituir um presidente da República eleito com milhões de votos.

Também não está descartada a discussão sobre uma das principais polêmicas do impeachment de Dilma: o fatiamento da punição. No julgamento final do processo, Dilma perdeu o mandato, mas escapou da outra pena prevista: a inabilitação para funções públicas por oito anos. Com isso, Dilma, por exemplo, pôde se candidatar em 2018 (perdeu a disputa ao Senado por Minas Gerais). Foi diferente do entendimento em relação a Collor, que teve de esperar os oito anos para se candidatar novamente.

A seguir, um detalhamento de cada um desses cinco pontos considerados problemáticos na atual lei do impeachment, que tendem a receber sugestões de mudanças por parte dos juristas. Caberá a eles, ao final dos trabalhos, apresentar uma minuta de projeto de lei ou mesmo de uma proposta de emenda constitucional que, para começar a tramitar, deverá ser subscrita por parlamentares.

Decisão sem prazo do presidente da Câmara para abrir ou arquivar impeachment

Uma das principais críticas de Lewandowski ao processo de impeachment é o fato de o presidente da Câmara não ter um prazo fixo para decidir se aceita a denúncia (dando início ao processo de impeachment) ou se arquiva a acusação (o que não elimina a possibilidade da destituição, pois cabe recurso ao plenário da Casa).

A crítica é que essa prerrogativa dá ao presidente da Câmara um poder político desproporcional sobre o presidente da República, e pode ser usado a qualquer tempo para ameaçar seu mandato. A solução estaria na fixação de um prazo determinado, seja para aceitar, seja para rejeitar a denúncia por crime de responsabilidade.

Essa sugestão está baseada no inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição, que diz que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Atualmente, existem duas ações no STF sobre o assunto. Numa delas, a ministra Cármen Lúcia já votou, em setembro do ano passado, pela rejeição de um prazo para o presidente da Câmara decidir sobre os pedidos de impeachment.

“O presidente daquela Casa exerce juízo específico de plausibilidade da peça, dos argumentos nela apresentados e da oportunidade e conveniência, em juízo qualificado como político por este Supremo Tribunal Federal”, escreveu a ministra no voto, apresentado no plenário virtual.

Ainda em setembro, Lewandowski pediu vista e interrompeu o julgamento. A outra ação, de relatoria de Kassio Nunes Marques, ainda não foi liberada para julgamento.

Além do prazo, há no meio jurídico e político a discussão sobre a possibilidade de que o presidente da Câmara não decida individualmente, mas leve a denúncia para uma deliberação colegiada, da Mesa Diretora ou do próprio plenário, composto por 513 deputados.

Em 2015, por exemplo, o PT chegou a questionar a imparcialidade do então presidente da Câmara, Eduardo Cunha (MDB-RJ), que havia se tornado inimigo político de Dilma Rousseff, para receber a denúncia contra ela. Provocado sobre o assunto, o STF decidiu que as regras de suspeição e impedimento de juízes não se aplicam ao presidente da Câmara no processo de impeachment.

“A diferença de disciplina se justifica, de todo modo, pela distinção entre magistrados, dos quais se deve exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem exercer suas funções, inclusive de fiscalização e julgamento, com base em suas convicções político-partidárias, devendo buscar realizar a vontade dos representados”, diz o acórdão desta decisão.

Defesa prévia do presidente antes da análise da denúncia

No mesmo julgamento de 2015, em que o STF analisou vários questionamentos sobre o rito do impeachment previstos na Lei 1.079/1950, os ministros também discutiram se caberia dar ao presidente da República o direito de defesa prévia sobre a denúncia, antes que ela fosse analisada pelo presidente da Câmara. Atualmente, isso não acontece.

Os ministros do Supremo decidiram que não há necessidade, pois entenderam que isso não reduz o direito à ampla defesa. “Muito embora não se assegure defesa previamente ao ato do Presidente da Câmara dos Deputados que inicia o rito naquela Casa, colocam-se à disposição do acusado inúmeras oportunidades de manifestação em ampla instrução processual”, diz o acórdão do julgamento.

De fato, se a denúncia for aceita pelo presidente da Câmara, a defesa do presidente da República pode se manifestar em praticamente todas as etapas seguintes: na comissão especial formada para analisar a procedência da denúncia, na votação sobre sua admissibilidade no plenário da Câmara, na instauração, durante o processo e no julgamento final no Senado.

Na época, o próprio Lewandowski concordou com esse entendimento. Mas, no artigo publicado em outubro na Folha de S.Paulo, ele escreveu que é “possivelmente o defeito mais grave” da lei de 1950.

Facilidade para apresentar uma denúncia de impeachment

No mesmo artigo de outubro, Lewandowski também criticou a “facilidade em articular uma acusação” por crime de responsabilidade contra o presidente, especialmente pelo fato de qualquer cidadão poder protocolar a denúncia na Câmara.

A lei diz que o cidadão deve apresentar documentos que comprovem a acusação, mas também pode declarar a impossibilidade de anexá-los caso indique onde possam ser encontrados. Na prática, não é preciso apresentar as provas.

Entre membros da futura comissão, já circula a hipótese de limitar quem pode apresentar um pedido de impeachment. Uma ideia é restringir esse direito apenas a instituições que podem ajuizar ações diretas de inconstitucionalidade perante o STF: Mesa da Câmara, do Senado ou de Assembleia Legislativa; governadores; procurador-geral da República; Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); partido político com representação no Congresso; confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Ainda assim, há quem considere que ainda seriam muitas instituições e que seria preciso limitar ainda mais o rol de legitimados para a denúncia.

“Se não todos os legitimados, pelo menos alguns, porque ainda teria muita gente que poderia denunciar. Mas, para escolher, é preciso partir de algum um critério, e a Constituição já apresenta um. Pelo menos não vulgariza o instrumento, porque hoje há tantos pedidos de impeachment...”, disse à reportagem um dos juristas da comissão.

No artigo, Lewandowski também expressou reservas quanto à falta de consequências para o cidadão que apresenta uma denúncia que depois é arquivada.

Nesse ponto, membros da futura comissão já cogitam a possiblidade de haver não uma punição direta a quem apresentou o pedido de impeachment arquivado. Mas uma possibilidade em estudo é permitir que a autoridade denunciada possa processar o acusador na Justiça por perdas e danos.

Tipificação "aberta" dos crimes de responsabilidade

Outra crítica frequente à lei de 1950, e que estará presente nas discussões da comissão, refere-se aos tipos penais – isto é, à descrição das condutas que caracterizam os crimes de responsabilidade. A tipificação que hoje está no texto é considerada muito “aberta”. Ou seja, pode abarcar uma enorme variedade de atos, a depender da interpretação de quem acusa.

Em relação ao presidente da República, são crimes de responsabilidade os atos “que atentarem contra a Constituição” e contra “a existência da União”; e também contra “o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados”; contra “o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais”; contra “a segurança interna do país”; “a probidade na administração”; “a lei orçamentária”; “a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos”; ou contra “o cumprimento das decisões judiciárias”.

Para cada um desses crimes, há um capítulo na lei que detalha quais condutas são condenadas. Um atentado contra a existência da União, por exemplo, pode ser “auxiliar, por qualquer modo, nação inimiga a fazer a guerra ou a cometer hostilidade contra a República” ou “violar tratados legitimamente feitos com nações estrangeiras”.

Um crime de responsabilidade contra o livre exercício dos poderes pode ser violar imunidades dos parlamentares, opor-se ao Judiciário ou obstar seus mandados ou ainda “usar de violência ou ameaça, para constranger juiz”.

Um grande imbróglio nesse aspecto ocorreu no impeachment de Dilma Rousseff, quando o PT questionou onde estariam enquadradas as “pedaladas fiscais”, manobra fiscal que tentava ocultar rombos crescentes nas contas públicas por meio de atrasos frequentes e prolongados na quitação de dívidas do Tesouro junto aos bancos federais.

Esse artifício não está descrito dessa maneira na lei do impeachment. Para enquadrar Dilma, foi preciso acusá-la de crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária, sendo um deles “infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária”.

Conforme escreveu Lewandowski em seu artigo, a “vagueza da definição [dos crimes de responsabilidade] permite que mesmo uma simples irregularidade fiscal sanável seja motivo para um impeachment”.

No caso de Dilma, porém, não foi o único crime de responsabilidade pelo qual ela foi condenada. A sentença também a enquadrou em novos tipos mais detalhados, incorporados à lei do impeachment pela lei de responsabilidade fiscal, editada em 2000.

Um deles, por exemplo, consiste em “ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal”. Outro tipo, também usado para condenar Dilma, é “deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei”.

De qualquer modo, as críticas ainda subsistem pela existência de tipos mais abertos, como “expedir ordens ou fazer requisição de forma contrária às disposições expressas da Constituição”, “infringir no provimento dos cargos públicos, as normas legais” e “proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo”.

“O ministro é um penalista e por isso considera inaceitável um tipo penal guarda-chuva, que abranja qualquer coisa. Ele entende que a conduta tem que se encaixar como uma luva no tipo penal”, diz um interlocutor de Lewandowski.

Destituição por "maioria ocasional"

O ministro Lewandowski também critica a possibilidade de uma maioria política “ocasional” no Congresso retirar o mandato de um presidente eleito por milhões de votos. Essa posição parte da ideia, compartilhada por muitos estudiosos, de que o impeachment é um instituto grave e que só deve ser empregado em situações excepcionalíssimas.

A maioria dos juristas concorda que o impeachment é uma decisão política – até porque nasce e termina no Congresso. Mas ressalvam que não pode comprometer princípios constitucionais e democráticos e que, por isso, deve também atender a requisitos jurídicos.

Parte do problema seria resolvida com a definição mais clara e exata dos tipos penais. Mas também há a ideia de dificultar que uma “maioria ocasional” seja suficiente para um dos atos mais duros do processo, que é o afastamento do presidente por 180 dias antes da decisão final do Senado, pela condenação ou absolvição.

O afastamento ocorre quando o Senado decide instaurar o processo, após ser autorizado pela Câmara. A autorização da Câmara exige aprovação de dois terços dos deputados (342 dos 513). Mas a instauração do processo, ato que afasta o presidente, exige apenas maioria simples no Senado. Na prática, se estiverem presentes 41 senadores, número mínimo realizar a sessão, basta que 21 deles votem a favor da instauração para afastar o presidente da República.

Seria algo que dificilmente ocorreria, porque numa sessão desta importância, é mais provável que estejam presentes todos os 81 senadores, o que exigirá 41 votos para a instauração. De qualquer modo, não é uma maioria qualificada, como na Câmara.

Em 2015, os ministros do STF discutiram o assunto e, na época, Edson Fachin e Marco Aurélio Mello, hoje aposentado, votaram a favor de que também fossem necessários dois terços no Senado para a instauração do processo e afastamento temporário do presidente. A maioria, no entanto, decidiu pela maioria simples, porque foi a regra no impeachment anterior, do ex-presidente Fernando Collor, em 1992.

Lewandowski, porém, disse que, se fosse legislador, “talvez” defendesse os dois terços no Senado. “Uma decisão de tal importância, de tal magnitude não pode ficar à mercê de uma maioria ocasional. Realmente tem que ser uma maioria qualificada”, afirmou inicialmente.

Depois, disse que os demais ministros o convenceram a manter a regra aplicada em relação a Collor, mas fez a ressalva: “Se eu fosse um legislador constitucional – mas não sou; sou um intérprete constitucional –, talvez, eu assentasse a necessidade de um quórum de dois terços”.

Fatiamento da punição do impeachment

Uma das decisões mais criticadas no impeachment de Dilma Rousseff, e que poderá voltar à discussão, é a possibilidade de fatiar a punição em caso de condenação. Em 2016, no julgamento final da ex-presidente, Lewandowski decidiu fazer duas votações: uma para condenar e decretar a perda do mandato, que foi aprovada; e outra para a pena de inabilitação para o exercício de função pública por oito anos, rejeitada, por votos insuficientes no Senado.

A Constituição diz que a condenação deve ser aprovada por dois terços do Senado (mínimo de 54 votos) “limitando-se à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis”.

Dois motivos levaram Lewandowski a fatiar a votação, apesar do vocábulo “com”, inscrito na Constituição, indicar que as duas penas são complementares na condenação.

Ele foi alertado, à época, que o PT pretendia apresentar um destaque, nome que se dá a um pedido para dividir uma proposição para votar suas partes de forma separada. O partido considerava que isso também seria aplicável à punição dupla prevista no impeachment.

O ministro também foi avisado de que, em 1992, Collor foi condenado somente a uma das penas, de inabilitação por 8 anos. Isso porque ele renunciou antes do julgamento final, numa tentativa de evitar a condenação. Mesmo assim, o Senado prosseguiu com o processo para condená-lo e, assim, aplicar somente a inabilitação.

Havia também um risco circunstancial que poderia tumultuar o processo. Caso Lewandowski negasse um pedido de destaque do PT, o partido poderia levar a questão ao STF. Se a Corte demorasse para decidir, o julgamento final ficaria paralisado antes de seu último ato.

Na época, final de agosto, Lewandowski estava prestes a deixar a presidência do STF e assim, obrigatoriamente, teria de deixar a condução do julgamento do impeachment. Se a questão do fatiamento se arrastasse no STF, a ministra Cármen Lúcia assumiria o comando do Supremo e o julgamento do impeachment no Senado (a legislação prevê que o presidente da Corte presida julgamentos de impeachment no Senado).

Havia risco grande de indefinição prolongada e, por isso, ele decidiu autorizar as duas votações. No final, apenas 42 senadores foram favoráveis à inabilitação, quando seriam necessários ao menos 54. Com isso, Dilma teve o direito de disputar eleições em 2018, mas não conseguiu eleger-se senadora por Minas Gerais.

Várias ações foram apresentadas ao STF para questionar o fatiamento. Mas até hoje, o Supremo não decidiu se ele era constitucional. É uma discussão que deve também ficar para a comissão.