Nova Lei dos Portos, déficit de infraestrutura e desenvolvimento nacional

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Desde 1979, o Fórum Econômico Mundial divulga anualmente o Global Competitiveness Report, ranking de competitividade global que avalia o desempenho de 144 economias. O estudo fundamenta seus resultados em estatísticas do banco de dados Global Competitiveness Index e pesquisas realizadas com empresários e executivos dos 144 países que atualmente participam da pesquisa.

Os dados levantados referem-se a 12 temas centrais, dentro dos quais são avaliados diversos fatores de competitividade. Um dos 12 principais temas avaliados é a infraestrutura que, inegavelmente, é um fator, ou um conjunto de fatores, indispensável para o desenvolvimento econômico de qualquer país.

Na edição que cobre o período 2014-2015, o Brasil ocupa o 9º lugar no critério “tamanho de mercado”, o 57º lugar no ranking geral de competitividade e o 76º lugar no critério “infraestrutura”.

Desses dados, conclui-se que o Brasil – o 5º maior do mundo em extensão territorial e em população – é um país imenso, com uma economia ainda pujante (em que pese o atual cenário), mas que conta com uma infraestrutura extremamente deficitária e que, há tempos e cada vez mais, demanda atitudes e medidas que contribuam para um desenvolvimento contínuo e prolongado.

Só um movimento contínuo de crescimento da infraestrutura poderá levá-la, algum dia, a fazer frente às dimensões geográficas do país, sua numerosa população, à importância da sua economia no cenário mundial e às urgentes demandas da sociedade por produtos e serviços de melhor qualidade, maior eficiência e menor preço.

A constante discussão a respeito dos temas que envolvem a infraestrutura necessariamente faz parte desse movimento e é indispensável para a sua manutenção.

No Brasil, diversos setores da infraestrutura sofrem com problemas variados. Entretanto, o setor de transportes, necessário para trânsito de pessoas, bens de consumo, bens de capital e prestadores de serviços, é comumente lembrando como um dos principais fatores que contribuem ora para a estagnação, ora para a lentidão do crescimento econômico nacional.

Indo mais além, o setor de infraestrutura portuária é simbólico. No critério “qualidade da infraestrutura portuária” do Global Competitiveness Report o Brasil ocupa a 122ª posição entre os 144 países participantes, dado que corrobora com o diagnóstico ora tratado.

Nesse cenário de extremo déficit de infraestrutura, em 5 de junho de 2013, foi promulgada a Lei nº 12.815/2013 (Nova Lei dos Portos), a fim de revogar a Lei nº 8.630/1993 (Lei de Modernização dos Portos) e dar novo tratamento legal ao regime jurídico de exploração direta e indireta de portos e instalações portuárias e às atividades desempenhadas pelos operadores portuários.

A alteração legislativa teve fundamento. Malgrado a agora antiga Lei de Modernização dos Portos ter de fato trazido melhorias ao setor, como a previsão dos arrendamentos portuários e o avanço na direção da impessoalidade e eficiência (pelo menos formalmente), o longo lapso temporal decorrido desde a sua entrada em vigor, bem como as inovações tecnológicas, operacionais e comerciais havidas desde então, demandam novas possibilidades.

Assim, somado à necessidade de continua discussão acerca das habituais vicissitudes enfrentadas pelo setor portuário, o amadurecimento da interpretação e da aplicação da incipiente legislação é indispensável para o aumento da segurança jurídica do ambiente institucional do setor de transportes no Brasil.

Além disso, a busca pela modernização e eficiência do setor justifica-se, pois os custos de transporte causam grande impacto nos custos logísticos (CASTRO JR., 2013, p. 19), que, por sua vez, influenciam diretamente em outros indicadores econômicos de competitividade como, por exemplo, a “eficiência do mercado de produtos” e a “prontidão tecnológica”.

A Nova Lei dos Portos incorporou vantagens da legislação revogada à experiência dos tribunais e, assim, consolidou novas alternativas, como o Terminal de Uso Privado (instituto que pretendemos abordar, ainda que brevemente). Modificou, dessarte, um setor historicamente hostil à livre concorrência e deu espaço para a instalação de fortes embates setoriais, que precisam ser enfrentados sempre tendo em mente o objetivo maior de concretização dos objetivos republicanos, com a observância dos ditames constitucionais.

Nesse ponto, é de se levar em conta o entendimento demonstrado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região que, no julgamento da apelação nº 5013397-37.2011.404.7201/SC, decidiu que “a abertura dos serviços portuários à livre iniciativa, ao invés de solapar a concorrência, a acirra” e que “parece bom para o usuário (...) do serviço, que pode ter menor custo para seus produtos, no comércio interno ou externo, trazendo assim benefícios em vários espectros”.

Com efeito, o Terminal de Uso Privado é uma das principais inovações da novel legislação. Similarmente, a revogada Lei dos Portos previa, para a exploração da atividade portuária por particulares, a modalidade de Terminal de Uso Privativo. Contudo, as operações nestas instalações eram bastante restritas, já que o Decreto Regulamentador nº 6.620/2008 permitiu somente a movimentação de “carga própria” do titular da autorização para exploração da instalação portuária.

A movimentação de carga de terceiros, assim, só poderia ser realizada em caráter complementar, eventual e subsidiário.  Sob a égide da Nova Lei dos Portos não existe essa restrição quanto à natureza da carga ou, dito de outro modo, quanto ao proprietário da carga movimentada.

Na prática, as restrições previstas pela antiga lei retiravam do autorizado a possibilidade de explorar a atividade portuária como negócio principal, relegando a instalação à mera estrutura complementar de sua própria cadeia logística, auxiliar de sua atividade principal. Sem dúvida, portanto, tratava-se de um entrave aos grandes investimentos privados no setor portuário.

Essa última assertiva é confirmada quando analisado o crescente interesse da iniciativa privada na instalação de Terminais de Uso Privado. Segundo dados da Presidência da República, constantes do site da Secretaria de Portos, durante os dois primeiros anos de vigência da Nova Lei dos Portos, os planos de investimentos (entre realizados e previstos) de empresas privadas em Terminais de Uso Privado chegam à cifra de R$ 22 bilhões.

Além disso, o Governo Federal anunciou, em 09 de junho de 2015, a segunda etapa do Programa de Investimento em Logística (PIL), que prevê investimentos de R$ 14,7 bilhões em 63 novos Terminais de Uso Privado. Se essa promessa se concretizará, não se sabe, aguardemos.

Ocorre que, justamente com a expansão dos investimentos privados nas instalações portuárias é que os problemas na relação com a administração pública tendem a aparecer. Assim, fazem-se necessárias iniciativas no sentido de estudar mais profundamente este importante e incipiente instituto do novo Direito Portuário.

E, para tanto, é indispensável ter em mente que a constitucionalização do Direito e dos direitos, no caso brasileiro, demanda uma compreensão do sistema portuário nacional a partir de uma visão concretizadora da Constituição Federal, tal como hoje vigente em sua realidade político-social (MOREIRA, 2014, p. 43).

Desse modo, vale lembrar que entre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, previstos pelo artigo 3º da Constituição Federal, está a garantia do “desenvolvimento nacional” (inciso II). É com esse objetivo em mente que devem ser carreadas as discussões acerca de um setor tão caro a esse objetivo como é o setor portuário.

O estudo específico do regime jurídico dispensado ao Terminal de Uso Privado é imperativo em razão da novidade do tema e de suas implicações jurídicas (regulação estatal) e econômicas (investimentos privados). Tudo a fim de extrair conclusões que possam contribuir para o amadurecimento da interpretação e aplicação dos textos legais e atos administrativos cabíveis à espécie, na busca de uma racionalidade regulatória que possa proporcionar a segurança jurídica esperada pelos agentes econômicos e operadores logísticos, avançando, assim, no sentido da concretização do objetivo republicano de desenvolvimento nacional.

*Gabriel Pivatto dos Santos: Bacharel em Direito pelo UniCuritiba. Especialista em Direito Processual Civil pela Academia Brasileira de Direito Constitucional. Pós-graduando em Negócios Internacionais pela FAE Business School. Advogado na Peregrino Neto Sociedade de Advogados.