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Carlos Ramalhete

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Burocracia e incentivos

  • Por Carlos Ramalhete
  • 16/07/2020 09:21
O burocrata que tem por missão receber um maço de papéis, examiná-los para ver se estão todos ali e então pespegar-lhe um outro papel com um carimbo
O burocrata que tem por missão receber um maço de papéis, examiná-los para ver se estão todos ali e então pespegar-lhe um outro papel com um carimbo| Foto: BigStock

Escrevi aqui semana passada sobre o que fazer com o MEC, a horrenda burocracia dedicada a impedir que haja educação e cultura no Brasil. Como passei os dias de lá pra cá brigando com uma burocracia estatal para conseguir arrancar deles um papel declarando uma coisa perfeitamente verdadeira, que por sua vez me é exigido por uma burocracia outra, resolvi aproveitar o ensejo e continuar, de uma certa forma, a coluna da outra semana, falando sobre burocracia. Afinal, a origem primeira dos problemas da educação pública, que faz com que ela não só não funcione como não tenha como funcionar, é o fato de se tratar de uma burocracia, não de um serviço.

Explico: se uma pessoa abre uma sorveteria, seu objetivo é vender bons sorvetes para que o público retorne sempre, enquanto gasta pouco com os insumos necessários. Se ela fizer um sorvete de caviar e o vender a dez centavos o quilo, evidentemente perderá dinheiro. Da mesma forma, se o sorvete dela estiver caro demais, terá poucos clientes. Os incentivos que ela tem, assim, estão de uma certa forma a serviço do público, na medida em que o que ele deseja é justamente ter bons sorvetes por um bom preço. O que é “medido” (pelo retorno de clientes, dinheiro em caixa, e tudo o mais) é a qualidade dos serviços prestados pela sorveteria.

Evidentemente há também alguns incentivos socialmente daninhos, como o de pagar aos funcionários o mínimo possível para que exerçam sua função suficientemente bem (mesmo que o valor pago não lhes permita manter a família, o que deveria ser o fim do salário) ou mesmo o de comprar ingredientes cuja qualidade não seja lá essas maravilhas, quiçá coisas vencidas há pouco tempo, para baixar o preço dos insumos. Para evitar isso há mecanismos estatais e de mercado. Nem um nem outro, contudo, funcionam muito bem, mas assim é a vida.

Os mecanismos diretos de mercado -- a hipótese de alguém passar mal ao tomar um sorvete feito por ingredientes vencidos, o que pode afastar a freguesia -- só funcionam quando o problema já aconteceu.

Um mecanismo indireto, como uma confraria dos sorveteiros que dê um selo de qualidade, já funcionaria melhor. Quem leu o artigo de semana passada sabe que é o que eu propus para as instituições de ensino, em muitos casos.

Já os mecanismos de fiscalização do estado -- vigilância sanitária, justiça do trabalho, essas coisas -- não funcionam nem têm como funcionar. A razão para isso virá a seguir.

A vigilância sanitária, assim como as escolas públicas, a polícia, o judiciário, os hospitais do SUS e o que mais houver dentro do imenso guarda-chuva do Estado, são, antes de qualquer outra coisa, mecanismos burocráticos vastíssimos. Ora, a burocracia é um monstro que só busca alimentar-se e crescer, não um prestador de serviço, e ilude-se quem pensa que não seja assim.

Quem quer que tenha tido contato com a burocracia estatal sabe do que estou falando: ela consegue ser tão ruim, ou mesmo pior, que as estruturas burocráticas privadas de cancelamento de planos de telefonia ou TV a cabo. E estas, vale observar, tem um claro incentivo para não deixar o cliente cancelar o plano: se ele o faz eles deixam de ganhar mensalmente uma fatia de seu rico dinheirinho.

Destarte as longas esperas, os atendentes de má vontade que transferem sempre para outro setor até que a ligação caia – experiência oposta à de quem liga para assinar um plano, diga-se de passagem –, esses horrores tão comuns e conhecidos de quem já tenha precisado cancelar um plano, são propositais. O objetivo deles é evitar o cancelamento e a diminuição dos lucros do dono da empresa.

Já as estruturas das burocracias estatais, que frequentemente nos tratam ainda pior que os atendentes dos planos, que no mais das vezes demandam ainda mais tempo e paciência, não têm incentivo algum a nos negar o documento ou o carimbo de que necessitamos. Ao contrário, supostamente o seu papel é semelhante, socialmente falando, ao do dono da sorveteria: eles existem para nos prestar um serviço; são regiamente pagos com nosso suado dinheirinho, inclusive.

De onde vem, então, tamanha dificuldade em conseguir o que deveria ser o objetivo final da organização burocrática (a emissão de uma CNH, por exemplo, ou ensinar uma criança as primeiras letras, ou radiografar e engessar um braço quebrado)?!

Essa dificuldade vem do fato de que uma organização burocrática jamais busca, na prática, o serviço que deveria prestar. Enquanto na fabriqueta de sorvete o sujeito que bate no liquidificador os ingredientes tem em mente que eles serão levados para o freezer e depois batidos de novo, estando então finalmente pronto o sorvete que será vendido no balcão, numa estrutura burocrática cada passo da burocracia se torna um fim em si.

Em outras palavras, o burocrata que tem por missão receber um maço de papéis, examiná-los para ver se estão todos ali e então pespegar-lhe um outro papel com um carimbo atestando que os documentos estão todos ali e foram analisados não só tem apenas uma vaga noção das etapas seguintes e anteriores (a obtenção dos documentos que ele confere, no caso), como não se percebe como parte de uma máquina que tem por objetivo servir o cidadão.

Para ele, para seu chefe e para toda a estrutura burocrática, o papel dele, o que ele está ali para fazer, é simplesmente o que descrevi acima. Assim, se um documento estiver faltando na lista ou for “esquisito”, ele – ex officio – nega o seu carimbo de visto e devolve o maço à repartição anterior ou ao pobre cidadão exasperado no balcão. E isso, claro, leva entre uma semana e alguns meses para acontecer.

Para o burocrata é absolutamente irrelevante a origem dos papéis que examina, e se alguém lhe perguntar como fazer para obter um deles, no mais das vezes ele não terá a mais vaga noção. Afinal, o seu trabalho não é ensinar as pessoas a conseguir os papéis!, pensa ele. E na lógica da burocracia ele tem razão. O salário que recebe é sempre o mesmo, inclusive, seja ele gentil ou grosseiro com as pessoas que atende. O que sua chefia mede, os resultados que são demandados dele, é o número de papéis que ele carimba, e só.

Este número, mesmo, inclusive, como qualquer funcionário público pode atestar, não é nem de longe a capacidade máxima de trabalho do funcionário. Ao contrário: um novato que faça a besteira de carimbar mais papéis que os colegas será rapidamente chamado a um canto e repreendido, pois se a média de carimbos por mês dele for muito mais alta que a dos colegas eles podem ser forçados a aumentar as suas.

Depois de alguns anos, ou mesmo décadas, sentado em sua sala das nove às cinco carimbando papéis suficientes para manter-se na média (forçosamente baixa, como vimos) dos colegas, é inevitável que seja completamente perdida para o funcionário a ideia de que faz parte de um mecanismo cujo objetivo final é completamente diferente da mera carimbação de papéis que ele faz e pela qual seu desempenho é mensurado.

Para ele, o trabalho dele será desempenhar aquele ritual burocrático, e o fato de sua repartição fazer parte do Detran, da Secretaria de Educação ou do Ministério da Saúde é apenas um dado irrelevante impresso no contracheque, sem indicar de forma alguma que o seu trabalho faça parte de um todo maior. Perde-se completamente a noção do que aquela vasta máquina foi montada para fazer.

Quando a máquina trava, então, a situação é pior ainda: o Estado normalmente montará então outra máquina, que terá por suposta missão final assegurar que a primeira esteja funcionando corretamente. Mas o que será medido por esta outra máquina? Exatamente os mesmos passos burocráticos cujo cumprimento substituiu, na máquina fiscalizada, o seu fim último. Processos e quantidade, jamais resultados e qualidade.

É por isso que a Secretaria de Educação irá examinar com enorme atenção os apontamentos fictícios dos diários de classe de um péssimo professor, sem que jamais passe pela cabeça de alguém sequer tentar saber se ele dá aulas minimamente inteligíveis por seus alunos. O que interessa, em qualquer máquina burocrática, são os passos intermediários, jamais o produto final.

Por isso, na palhaçada que é o ensino público brasileiro, os professores que realmente trabalham, como escrevi, são uma minoria de heróis. Eles, afinal, têm nas crianças à sua frente algo que pode lhes dar, pessoalmente, motivo para tentar melhorar na profissão. Ou, para um mau professor, apenas mais uma razão de exasperação e irritação: tantos “monstrinhos suados e indisciplinados”, com um salário “dest’amaninho, ó”.

Os incentivos que a organização burocrática do ensino dá a um professor, todavia, vão no sentido contrário ao da qualidade do ensino. Ninguém vai tentar descobrir se as crianças aprenderam de fato algo, a não ser em grandes provas padronizadas como o Enem em que, mais uma vez, pouco é efetivamente medido. Do professor serão cobrados uma certa presença (pois há inúmeras maneiras de não ir lecionar e não ser punido por isso), diários de classe com as mentiras certas, e não muito mais que isso. Seu salário será exatamente o mesmo se for bom e se for péssimo. A não ser que realmente enlouqueça e saia completamente do padrão, após o estágio probatório é dificílimo que perca o emprego, por menos que a ele se dedique.

O mesmo vale em qualquer burocracia. Um legista que se dedique ao trabalho e entregue laudos maravilhosos, explicando perfeitamente o que aconteceu com cada vítima examinada, o fará por amor à profissão apenas, porque o seu colega que entregue laudos tão confusos que de nada servirão à Justiça ganhará exatamente o mesmo que ele. E, mais ainda, se o dos laudos perfeitos demorar mais para entregá-los justamente por se dedicar a fazê-los perfeitos, ele pode ser repreendido por não estar em dia com suas obrigações.

Isto ocorre porque é simplesmente impossível a uma estrutura burocrática perceber dados qualitativos, apenas quantitativos. As metas, assim, só podem ser quantitativas: tantos exames de corpo de delito feitos pelo legista versus tantos laudos emitidos, tantas horas-aula dadas pelo professor versus tantos diários de classe preenchidos, e olhe lá.

O resultado do que descrevi acima é uma situação em que, na prática, todos são vítimas. E as maiores vítimas são os profissionais realmente dedicados, que por alguma graça divina especial conseguem manter em mente o fim último do processo burocrático de que são uma pequena parte, seguidos por aqueles que dependem dos serviços que, em tese, aquela burocracia toda serviria para prestar: os alunos das escolas públicas e seus pais, os doentes e acidentados atendidos pelo SUS, as pessoas que tentam tirar uma CNH ou qualquer outro documento burocrático necessário para viver normalmente na sociedade atual…

Tendo isto em mente, duas coisas acabam por se tornar evidentes: a primeira é que – como aliás ensina a sábia Doutrina Social católica – ao governo compete agir apenas em último caso, quando é realmente impossível que as instâncias e organizações sociais intermediárias cuidam daquele fim que se precisa buscar. Isto é verdadeiro e necessário porque, como expliquei semana passada, ao oferecer um mau sucedâneo de ensino o Estado está na verdade praticando dumping, a prática desonesta de oferecer abaixo do custo um produto para levar os concorrentes (no caso as escolas particulares) à falência.

O que se tem é algo pior, necessariamente pior, que o que seria oferecido por organizações montadas por gente dedicada a fazer algo que preste. É por isso, por exemplo, que as escolas cenecistas (da CNEC, a Campanha Nacional de Escolas da Comunidade, com escolas de baixo custo e bom ensino, existente há mais de 70 anos no interior do Brasil) são muito melhores que as públicas na mesma área. Até mesmo os professores que lecionam ao mesmo tempo numa escola cenecista e na rede pública em geral conseguem melhores resultados na cenecista, onde o objetivo final é partilhado por toda a organização escolar. Que não é uma burocracia, mas um serviço à comunidade.

A outra coisa evidente é que sendo todos os funcionários duma burocracia na verdade também suas vítimas, convém tratá-los o melhor possível. Assim, por exemplo, na minha maratona de mensagens por whatsapp, e-mails e telefonemas em que venho tentando conseguir arrancar duma burocracia estadual um papel que outra burocracia (esta federal) me exige, tento tratar as pessoas com quem me comunico com a maior gentileza e civilidade possíveis.

Eu sei que elas não estão ali para me servir, apesar da teoria sobre a burocracia, sim para cumprir um papel determinado no interior da máquina (contabilizar os papéis e carimbar outro dizendo que foram conferidos, por exemplo). Se elas agem “como se estivessem me fazendo um favor”, na comum expressão de indignação com que as pessoas se referem aos funcionários públicos, é porque isto é verdade.

O trabalho do burocrata é garantir a marcha da burocracia, não atender a seu fim último. Se ele não garantir a marcha da burocracia ele pode sofrer consequências desagradáveis, como anotações que impedirão uma promoção; já ao atender uma pessoa física que pede algo ao telefone, ele está fazendo algo que não será contabilizado pela burocracia, não terá peso algum na sua avaliação e, portanto, é realmente um favor que o distrai de suas reais obrigações burocráticas.

Isto é algo que vem da própria natureza do trabalho burocrático. Não é culpa do funcionário. Ao contrário: como disse antes, ele é uma vítima. Ele precisa cuidar de tráfego de papel; é este o seu trabalho, para o qual prestou concurso, e é isso que é medido e aferido, e é para isso que ele grama horas no trânsito todos os dias. Ele não é um servidor do público, sim uma mera engrenagem numa burocracia monstruosa, que sequer o percebe como ser humano real. Ele serve é à máquina, à própria burocracia de que faz parte, não ao público. Se ele ficar doente, a estrutura burocrática só vê o atestado médico (um papel emitido por outra estrutura burocrática!), que será juntado à sua ficha. Se sua esposa ou filha ficar doente, azar o dele. E por aí vai.

As máquinas burocráticas são sempre, como igualmente já disse, monstros que só servem a eles mesmos, com cada pessoa cuidando de uma etapa intermediária e ninguém cuidando do fim último. E quando a burocracia é fiscalizada, a própria burocracia de fiscalização funcionará exatamente da mesma maneira, medindo objetivos quantitativos em vez de qualitativos, o que, evidentemente, impedirá que qualquer uma delas, tanto a fiscalizada quanto a fiscalizadora, funcione a contento na obtenção do seu fim último.

É por isto, então, que é simplesmente impossível que algo seja bem feito por uma estrutura burocrática, logo pelo Estado – que é, em última instância, apenas um guarda-chuva de burocracias, sempre crescendo e sempre em busca de alimentar-se de tempo, dinheiro do contribuinte e vidas humanas. Compete à sociedade como um todo organizar-se em organizações sociais intermediárias (que podem ou não ser reconhecidas como ONGs pelo Estado) e fazer tudo o que lhe for possível, sem pressão, sem pseudofiscalização quantitativa estatal, e – principalmente – sem dumping estatal.

O que for impossível às ordens menores da sociedade fazer (como, por exemplo, um sistema judiciário criminal isento de pressões dos poderosos), e só isso, deve ser feito pelo Estado, da forma mais simples possível, preferencialmente com algum tipo de fiscalização qualitativa efetuada pela sociedade quanto aos próprios fins buscados. Só assim se pode assegurar que coisas necessárias à mesma sociedade, como o letramento de todos e os cuidados básicos de saúde, sejam efetivamente supridas a quem delas tem necessidade.

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    Eduardo Zilli

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