TCU identifica manobras do governo para driblar regras fiscais e gastar “por fora”

A Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal) do Tribunal de Contas da União (TCU) identificou uma série de mecanismos utilizados pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) para “driblar” as regras fiscais e realizar gastos ou financiamentos fora do Orçamento Geral da União (OGU).

Em relatório produzido pelos técnicos para o gabinete do ministro Bruno Dantas, a equipe propõe a fixação de prazos entre 30 e 180 dias para que ministérios, órgãos de controle e estatais corrijam os dispositivos que permitem as despesas fora do Orçamento e do arcabouço fiscal. A conclusão é de que a prática compromete a transparência e a credibilidade da política econômica.

De acordo com reportagem do jornal Valor Econômico, que teve acesso ao documento, a equipe do TCU buscou identificar e analisar os mecanismos utilizados pelo governo e seus impactos para a gestão orçamentária e fiscal, sem considerar o mérito das políticas públicas envolvidas.

O relatório foi produzido no âmbito de uma auditoria, relatada por Dantas, iniciada após o TCU constatar a execução de parte dos recursos do programa Pé-de-Meia à margem do Orçamento. O documento foi enviado para o gabinete do ministro, que vai decidir sobre os próximos encaminhamentos antes de levar o caso ao plenário da corte.

Entre os problemas analisados estão:

• Não recolhimento de receitas à Conta Única do Tesouro Nacional;
• Capitalização de fundos privados com recursos públicos;
• Perpetuação de fundos criados para fins temporários;
• Ampliação do escopo de atuação de estatais;
• Uso de fundos públicos como fonte de financiamento para políticas de concessão de crédito.

Uma das constatações aponta a existência de receitas de natureza pública que não transitam pelo Orçamento nem são acompanhadas de forma sistemática. Segundo o relatório, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) informou não ter atribuições para controlar receitas extraorçamentárias ou privadas, o que evidenciaria lacunas no monitoramento desses recursos.

Gastos fora do Orçamento expõem perda de credibilidade do arcabouço fiscal

No fim do ano passado, a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2026 foi o capítulo mais recente de fragilização do arcabouço fiscal, desenhado pelo próprio governo Lula em 2023 para substituir a antiga regra do Teto de Gastos.

A versão da LDO aprovada pelo Congresso deixou de fora do cálculo fiscal despesas da Petrobras, da Empresa Brasileira de Participações em Energia Nuclear e Binacional (ENBPar) e até R$ 5 bilhões destinados ao Novo PAC.

Além disso, autorizou a exclusão de até R$ 10 bilhões do resultado primário das estatais, medida associada à crise financeira dos Correios, e ainda permitiu que o governo mire apenas o piso da meta fiscal – e não o centro.

Até o ano passado, o governo já somava R$ 336,9 bilhões em despesas retiradas das regras fiscais desde o início do mandato.

O montante inclui R$ 145 bilhões previstos na chamada PEC da Transição, aprovado ainda em 2022; R$ 140,6 bilhões para o pagamento de precatórios cujos pagamentos estavam atrasados; R$ 29 bilhões destinados à reconstrução de cidades atingidas por enchentes no Rio Grande do Sul; R$ 9,5 bilhões para socorrer setores afetados pelo tarifaço dos EUA, entre outros gastos.

“Dribles” envolvem uso de dinheiro que não passa pela Conta Única do Tesouro

O tribunal identificou dois mecanismos principais de afastamento das receitas do Orçamento. O primeiro é a descaracterização de receitas públicas para permitir sua destinação direta a fundos privados, como o Fipem, do programa Pé-de-Meia; o Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico (FNDIT), do programa Mover; o Fundo de Aperfeiçoamento da Defensoria Pública; e o Fundo Rio Doce.

Gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) com recursos destinados a ações compensatórias relacionadas ao rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG), em 2015, este último ensejou a abertura de um processo específico, determinada por Bruno Dantas.

O segundo mecanismo envolve o não recolhimento de receitas à Conta Única do Tesouro, com destinação direta a órgãos públicos ou a estruturas paralelas, como contas bancárias privadas.

Entre os exemplos está a dedução direta da remuneração da Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA) sobre a receita da comercialização do petróleo antes do repasse ao Fundo Social. Diante de projeções que superam R$ 466 bilhões até 2033, o TCU alerta para o risco de consolidação de um “orçamento paralelo” de grande relevância.

A auditoria também cita repasses diretos à Caixa previstos no projeto de lei do Novo Auxílio Gás, o uso de multas ambientais fora da Conta Única, a gestão de honorários advocatícios da União à margem do Orçamento, receitas próprias de instituições científicas fora dos limites fiscais e a destinação de recursos de concessões a contas vinculadas.

“Essas práticas resultam na fragmentação da gestão financeira e orçamentária, na formação de orçamentos paralelos, e comprometem a integridade da arrecadação, a transparência fiscal e a observância dos princípios orçamentários (Legalidade, Universalidade, Anualidade, Orçamento Bruto e Unidade de Caixa). Além disso, funcionam como um meio de não-incidência das regras fiscais”, diz o relatório do TCU.

Uso de fundos públicos pode mascarar contas públicas, diz TCU

O uso de fundos públicos em políticas de crédito também foi alvo de alerta. Embora as transferências a bancos públicos sejam classificadas como despesas financeiras e não afetem de imediato o resultado primário, o tribunal destaca impactos fiscais no médio e longo prazo, especialmente pelos benefícios creditícios não explicitados no Orçamento.

Segundo o relatório, o saldo de recursos de fundos públicos no BNDES quase dobrou, passando de R$ 39,28 bilhões em 2023 para R$ 75,51 bilhões em 2024, impulsionado por recursos do Fundo Social (R$ 20,14 bilhões) e do Fundo Clima (R$ 11,05 bilhões), este último financiado por endividamento externo em 2024.

Em 2024, a equipe relata que o BNDES repassou R$ 29,5 bilhões em dividendos ao Tesouro e recebeu simultaneamente R$ 30,46 bilhões em aportes de fundos, arranjo que, de acordo com o TCU, pode gerar percepção de melhora artificial das contas públicas e prejudicar a credibilidade da política fiscal.

De 2022 a 2024, as transferências do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) à Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) para operações reembolsáveis somaram R$ 14,68 bilhões, superando os R$ 14,34 bilhões dos dez anos anteriores (2012-2021).

O tribunal chama a atenção, ainda, para a perpetuação de fundos garantidores criados em situações excepcionais. Esses fundos mantêm saldos sem regras claras de devolução à União, como ocorre no FGI (PEAC) e no FGO (Pronampe).

“As leis que os instituíram originalmente previam a devolução de valores não comprometidos com garantias à União, mas essas previsões foram alteradas ou revogadas, mantendo os fundos capitalizados e disponíveis. A capacidade de resgatar esses valores para compensar frustrações de arrecadação ao longo do exercício destaca a necessidade de transparência sobre o saldo desses fundos”, dizem os técnicos.

TCU propõe prazos para órgãos do governo adequarem gastos às regras fiscais

No relatório, a AudFiscal cobra regularização do recolhimento de receitas à Conta Única do Tesouro, maior transparência sobre receitas e fundos fora do Orçamento, adequação de fundos públicos e privados ao arcabouço fiscal e avaliação dos impactos fiscais de repasses a bancos públicos.

Os técnicos propõem ainda determinar ao Ministério de Minas e Energia (MME) e à PPSA que em até 30 dias após o término do atual contrato de remuneração sejam adotadas as providências necessárias para que as receitas e pagamentos à estatal passem a ser recolhidos à Conta Única do Tesouro Nacional e incluídos nas leis orçamentárias.

À Controladoria-Geral da União (CGU), consta a determinação para que, em até 180 dias, mapeie, sistematize e divulgue publicamente as receitas da União não recolhidas à Conta Única e as destinadas a fundos privados. Outra determinação estabelece que em até 90 dias seja criada uma página no Portal da Transparência que consolide informações sobre as Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (ICTs) e fundações de apoio, cujo uso de receitas próprias está fora dos limites fiscais, conforme a legislação.

Para o Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) é prevista a determinação de se adotar, em até 30 dias, medidas para impedir a transferência de recursos ao FNDIT sem o prévio recolhimento à Conta Única do Tesouro e a sua devida inclusão no orçamento.

Em paralelo, no prazo de 120 dias MPO, Fazenda, BNDES e Finep devem apresentar um plano de ação para apurar e divulgar os subsídios existentes nos repasses de recursos de fundos dos quais a União participe para o BNDES e para a Finep, de modo que seja possível mensurar o impacto fiscal destas operações, propõe o relatório.

Ao Banco Central (BC), o TCU recomendou que adote providências para certificar a adequação do registro, nas estatísticas fiscais, das transferências de valores do FNDCT à Finep, com natureza integralmente financeira, “considerando a condição de empresa pública não bancária da Finep e o ambiente regulatório a que está submetida”.

A equipe também propõe recomendar ao Ministério da Fazenda que faça uma divulgação periódica do patrimônio de cada fundo garantidor que tenha participação da União, destacando o montante de recursos do fundo que não esteja vinculado a garantias concedidas.

Por fim, os técnicos emitem alerta ao Executivo e ao Legislativo de que a criação ou manutenção de mecanismos de gasto e financiamento à margem do Orçamento e das regras fiscais compromete a transparência e a credibilidade da política fiscal e pode gerar conflito com a política monetária.