Aposentadoria de servidores que ingressaram até 2003 é alvo de divergência entre AGU e TCU

Servidores públicos federais que ingressaram no serviço público até 31 de dezembro de 2003 estão no centro de uma divergência de interpretação sobre as regras de aposentadoria. A discussão envolve uma questão que pode ter impacto direto no valor do benefício: se o servidor preencher os requisitos para se aposentar com integralidade e paridade, ele pode optar pelo cálculo baseado na média das remunerações de contribuição quando essa alternativa for mais vantajosa?

A controvérsia ganhou força a partir de entendimentos diferentes dentro da própria Administração Pública. Enquanto a Advocacia-Geral da União (AGU) reconheceu a possibilidade de escolha em determinadas situações, o Tribunal de Contas da União (TCU), ao analisar uma consulta formulada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), adotou interpretação contrária.

O debate envolve servidores submetidos às regras de transição da Emenda Constitucional nº 103/2019, que reformou o sistema previdenciário. Para aqueles que ingressaram até 31 de dezembro de 2003 e não aderiram ao regime de previdência complementar, determinadas regras podem assegurar aposentadoria com integralidade e paridade, desde que cumpridos os requisitos previstos na legislação.

Na integralidade, o benefício tem como referência a remuneração do cargo efetivo. No cálculo pela média, são consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições previdenciárias, conforme as regras aplicáveis. A controvérsia está em saber se, ao preencher os requisitos para mais de uma modalidade, o servidor pode escolher aquela que resultar no benefício mais vantajoso.

AGU e TCU adotam interpretações diferentes

A possibilidade de escolha já aparecia em normas administrativas do Poder Executivo. A Portaria SGP/SEDGG/ME nº 10.360/2022, por exemplo, prevê, em seu artigo 61, § 2º, a possibilidade de opção pelo cálculo pela média em determinadas situações.

O tema voltou a ser analisado pela Administração Federal em 2025. Em parecer elaborado pela Consultoria-Geral da União, a AGU concluiu que, quando o servidor preencher os requisitos de mais de uma regra de aposentadoria, deve ser possível optar pela alternativa mais benéfica. A manifestação considerou também a possibilidade de escolha pelo cálculo da média para servidores que tenham direito à integralidade e à paridade, desde que atendidas as condições legais.

O entendimento foi reforçado, em dezembro de 2025, por nota informativa do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI).

A posição do Executivo, porém, não coincide com a adotada pelo TCU. Ao analisar consulta apresentada pelo TST, o Tribunal entendeu que as regras de transição da Reforma da Previdência não asseguram ao servidor que ingressou até 31 de dezembro de 2003 o direito de escolher entre a integralidade e o cálculo pela média das contribuições.

Diferença pode chegar a milhares de reais

Para a advogada Cláudia Salles Vilela Vianna, titular do escritório Vilela Vianna Advocacia & Consultoria, a divergência pode produzir efeitos financeiros significativos.

Segundo a advogada, em um cálculo realizado recentemente pelo escritório para um servidor federal, a aposentadoria calculada pela média resultaria em um valor aproximadamente R$ 5 mil superior ao obtido pela regra da integralidade.

“O ideal é o servidor buscar a simulação de cálculo de todas as hipóteses de aposentadoria que são aplicáveis ao seu caso.”

Cláudia Salles Vilela Vianna, do escritório Vilela Vianna Advocacia & Consultoria.

O exemplo ajuda a dimensionar o impacto da discussão. Para um servidor próximo da aposentadoria, a escolha da forma de cálculo pode representar uma diferença relevante na renda mensal recebida durante os anos seguintes.

Decisões também podem atingir quem já se aposentou

A discussão não se limita a quem ainda está planejando deixar o serviço público. De acordo com Cláudia, servidores que já tiveram o benefício concedido pela média também podem ser afetados quando os processos chegam ao TCU para análise.

Segundo a advogada, há casos em que o Tribunal considera irregular a concessão pela média e determina o retorno do processo ao órgão de origem para revisão do benefício. Nessa situação, o servidor pode passar a receber um valor menor.

Cláudia afirma que, nesses casos, o TCU tem afastado a devolução dos valores recebidos anteriormente. Ainda assim, a redução posterior do benefício pode atingir servidores que se aposentaram seguindo uma interpretação que era admitida administrativamente no momento da concessão.

Para a titular do escritório, a discussão pode ainda alcançar servidores estaduais. Ela considera possível que Tribunais de Contas dos Estados adotem interpretação semelhante, o que poderia afetar inclusive servidores que tomaram decisões relacionadas à migração de regime previdenciário considerando a possibilidade de escolher a forma de cálculo mais vantajosa.

Discussão pode ser levada à Justiça

Na avaliação de Cláudia, a controvérsia não deve ser analisada apenas pelo sentido literal das regras da Reforma da Previdência. Para ela, também precisam ser considerados o conjunto da legislação, o contexto em que as normas foram elaboradas e a finalidade das regras de transição.

É com base nessa interpretação que o escritório considera possível questionar judicialmente o entendimento adotado pelo TCU. Segundo Cláudia, a via administrativa apresenta limitações porque os órgãos sujeitos ao controle do Tribunal tendem a seguir a orientação adotada pela Corte.

“Não visualizamos resultado positivo em pedidos ou recursos na via administrativa.” 

Cláudia Salles Vilela Vianna, do escritório Vilela Vianna Advocacia & Consultoria.

O caminho, porém, depende da situação de cada servidor.

Quem ainda não se aposentou, mas já preenche os requisitos, pode avaliar uma medida preventiva para discutir judicialmente o direito de escolher a forma de cálculo antes da concessão do benefício.

Quem já se aposentou pela integralidade, mas entende que teria direito a um benefício maior pela média, pode buscar judicialmente o reconhecimento dessa possibilidade.

Já quem teve a aposentadoria calculada pela média e posteriormente sofreu redução pode avaliar uma ação para discutir a revisão do benefício e o pagamento das diferenças eventualmente devidas, observados os prazos legais.

A questão também já chegou ao Supremo Tribunal Federal por iniciativa de entidade representativa. A Unafisco, que representa os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil, apresentou o Mandado de Segurança nº 40.946, relacionado ao tema.

Planejamento pode evitar decisões com impacto no benefício

Diante da divergência, a recomendação da advogada para quem está próximo da aposentadoria é analisar previamente todas as possibilidades antes de formalizar o pedido.

Segundo Cláudia, o ideal é fazer uma simulação das diferentes regras que podem ser aplicadas ao caso, incluindo eventual direito adquirido a modalidades de aposentadoria anteriores à Reforma da Previdência. Quando houver essa possibilidade, a comparação deve considerar tanto a média das contribuições quanto a integralidade.

O estudo também pode indicar a melhor data para o pedido de aposentadoria e avaliar períodos de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), quando o servidor também trabalhou na iniciativa privada. Dependendo do histórico contributivo, essa análise pode ajudar a identificar a melhor forma de utilizar esses períodos.

Para a titular do escritório, o planejamento previdenciário permite que o servidor conheça previamente não apenas o valor estimado do benefício, mas também as diferentes regras aplicáveis e os riscos envolvidos em cada escolha.

Em um cenário no qual órgãos públicos adotam interpretações diferentes sobre uma mesma regra de aposentadoria, essa análise prévia pode ser especialmente relevante para quem precisa decidir quando e como deixar o serviço público.

Site do escritório Vilela Vianna Advogados & Consultoria: www.vilelavianna.adv.br