O papel dos estados e municípios com a reforma tributária

A reforma tributária, promulgada pela Emenda Constitucional 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar 214/2025, representa a mais profunda reestruturação do sistema tributário brasileiro desde a Constituição Federal, estabelecendo não só a unificação de tributos, mas também uma reconstrução do pacto federativo e da repartição de receitas entre os entes.

No que se refere a estados e municípios, o documento prevê a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), em substituição ao ICMS e ao ISS. Já em âmbito federal, estabelece-se a criação da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que substituirá PIS e Cofins.

Esses novos tributos compõem o chamado IVA dual (Imposto sobre Valor Agregado), sendo geridos separadamente, propondo, assim, a unificação dos tributos com base semelhante e objetivando a redução de cumulatividade e complexidade do atual regime. Contudo, a transição para o novo sistema – que será conduzida até 2033 – levanta debates relevantes, sobretudo acerca da autonomia financeira dos estados e municípios, riscos de perda de arrecadação e do equilíbrio federativo do país.

Um dos principais pontos de discussão no contexto da reforma tributária diz respeito, justamente, à autonomia fiscal dos entes da federação. Hoje, estados e municípios dispõem de relativa liberdade na definição de alíquotas, regimes de isenção e políticas de incentivos fiscais, instrumentos que recorrentemente são utilizados no âmbito de políticas públicas e na busca por promover competitividade econômica.

A despeito das inúmeras preocupações e tensões acerca do novo modelo, a reforma tributária também abre espaço e cria a oportunidade para o fortalecimento de um desejado federalismo cooperativo

Com as novas disposições trazidas pela reforma tributária, essa autonomia tende a ser reduzida. Isso porque, sob o novo modelo, a gestão dos tributos será realizada por um Comitê Gestor do IBS, responsável por regulamentar e administrar o imposto de modo centralizado, limitando, assim, a capacidade de cada ente federativo de tomar decisões autônomas acerca de questões relacionadas à arrecadação e aos incentivos fiscais.

E, embora a mudança traga maior uniformidade ao sistema e reduza a chamada “guerra fiscal”, também tende a restringir a flexibilidade por parte de estados e municípios na definição e adaptação de suas políticas tributárias às realidades locais e setoriais. Em resumo, ganha-se em simplificação, mas perde-se potencialmente em autonomia.

Outro ponto de preocupação para municípios e estados é o risco de queda nas receitas, sobretudo para aqueles de menor porte e capacidade de consumo. Visto que o IBS será cobrado no destino, ou seja, no local em que o bem ou serviço é adquirido, regiões historicamente produtoras podem perder parte relevante da arrecadação que recebem atualmente – que se baseia na origem do produto. Paralelamente, a mudança tende a favorecer áreas mais populosas e de maior consumo, podendo gerar, assim, desequilíbrios fiscais expressivos.

Com o objetivo de mitigar esse efeito, a reforma tributária prevê fundos de compensação e de desenvolvimento regional, financiados pela União, mas que ainda apresentam incertezas sobre critérios de distribuição, governança e sustentabilidade do mecanismo a longo prazo. Caso não haja uma estruturação e calibração adequadas dessa ferramenta, os entes subnacionais mais frágeis correm o risco de se tornar muito dependentes de repasses federais, ampliando a vulnerabilidade política das administrações locais.

Todas essas mudanças dialogam diretamente com outra problemática do país: a desigualdade regional. O Brasil é historicamente marcado por assimetrias econômicas entre Norte, Nordeste e Centro-Sul, e entende-se que a transição para o novo modelo pode acentuar essas diferenças. Isso porque estados cuja produção é mais variada e com infraestrutura mais bem desenvolvida devem se adaptar mais rapidamente às novas disposições.

Ao mesmo tempo, regiões menos competitivas, menos industrializadas e mais dependentes de incentivos fiscais podem enfrentar dificuldades e desafios mais significativos para manter empresas e fomentar novos empreendimentos.

A despeito das inúmeras preocupações e tensões acerca do novo modelo, a reforma tributária também abre espaço e cria a oportunidade para o fortalecimento de um desejado federalismo cooperativo. A gestão compartilhada do IBS demandará maior coordenação entre União, estados e municípios, fator que pode fomentar a criação e organização de estruturas de governança mais transparentes, colaborativas e eficientes.

Caso esse arranjo seja implementado de forma exitosa, pode-se criar uma coordenação que supere a lógica da “guerra fiscal”, inaugurando, assim, uma nova fase de cooperação federativa, baseada em objetivos comuns de desenvolvimento, competitividade e eficiência tributária. A transição, nesse sentido, será não apenas técnica, mas também institucional.

Ao mesmo tempo, receia-se um acirramento das disputas políticas entre os entes da federação: por um lado, estados mais industrializados devem buscar maior influência no comitê gestor; por outro, municípios reivindicarão garantias de que suas receitas não sofrerão prejuízos. Sob uma perspectiva futura, no que diz respeito a essa nova configuração, o êxito da transição entre os sistemas dependerá mais da capacidade de articulação e cooperação entre os entes federativos do que do texto constitucional em si.

O novo modelo proposto pela reforma tributária pode se tornar um marco de eficiência, contanto que estados e municípios sejam, de fato, integrados aos processos decisórios do comitê gestor e que os fundos de compensação sejam estruturados a partir de critérios técnicos, com transparência e equilíbrio. Trata-se, nesse sentido, de uma jornada desafiadora, cujos próximos capítulos serão fundamentais para o desenvolvimento econômico do país como um todo.

Ralf França é sócio especialista em planejamento tributário no Ferreira & Vuono Advogados e pós-graduado em Direito Tributário.