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Os militantes apoiadores do Partido dos Trabalhadores costumam esbravejar aos quatro ventos que Lula criou as reservas internacionais do Brasil — como se o governo federal à época fosse o responsável pela compra dos dólares que compõem essas reservas e como se tais recursos pudessem ser utilizados pelo governo federal à vontade.
Na verdade, como veremos a seguir, o responsável pela criação das reservas internacionais foi o Banco Central, o que significa que esse dinheiro pertence ao banco e não pode ser usado pelo governo federal para pagar suas contas ou fazer investimentos.
As reservas internacionais do Brasil foram criadas pelo Banco Central e, quando se originam dessa maneira, são ativos do banco — sendo o passivo correspondente, no balanço patrimonial do BC, os reais emitidos pelo próprio banco e postos em circulação.
A título de explicação ao leitor, vale lembrar que, quando o Banco Central emite dinheiro, isso é contabilizado como um passivo para ele. Assim, nessa hipótese, o proprietário da reserva internacional é o próprio Banco Central, já que não há participação alguma do governo federal na aquisição desses ativos em moeda estrangeira.
A outra hipótese de origem das reservas internacionais ocorre quando o Tesouro Nacional repassa dinheiro ao Banco Central para que este adquira ativos em moeda estrangeira, constituindo as reservas.
Nesse caso, a situação é completamente diferente — o que se tem é um contrato de depósito entre o Tesouro Nacional e o Banco Central, sendo este mero depositário do dinheiro, cujo proprietário é o Tesouro Nacional.
Se estamos falando de um contrato de depósito, espera-se que o Banco Central, ao receber tal dinheiro, registre o valor recebido como um passivo seu, enquanto o depósito do Tesouro seja registrado como um passivo correspondente na contabilidade do banco. Em suma, seria um depósito em um banco, assim como qualquer cidadão faz.
Acontece que não é possível distinguir, no balanço patrimonial do Banco Central, a maneira como as reservas internacionais foram criadas e quem é o proprietário delas, já que o que aparece na contabilidade do banco é apenas o controle de determinado montante de ativos em moeda estrangeira — hoje equivalentes a cerca de 2 trilhões de reais — sem um passivo correspondente.
Podemos, porém, afirmar que a segunda forma de criação de reservas não foi usada pelo Brasil nas últimas décadas ou, se foi utilizada, representa uma pequena fração do total — fração que, caso exista, não está devidamente contabilizada no balanço patrimonial do Banco Central.
Como se disse, se houvesse dinheiro repassado pelo governo federal ao banco para comprar reservas internacionais, haveria o registro de um passivo correspondente a esse depósito do Tesouro.
Ou seja, apesar de o PT se vangloriar de que o Brasil possui reservas internacionais criadas durante os primeiros mandatos de Lula, a verdade é que não foi o governo federal quem economizou dinheiro e o repassou ao Banco Central — foi o próprio banco que criou dinheiro a partir do nada e utilizou esses reais para comprar moeda estrangeira. Esses dólares, adquiridos com reais que surgiram “do vento”, são de propriedade do Banco Central, e o governo federal não pode utilizá-los à vontade.
A possibilidade de constituição das reservas internacionais pelo Banco Central ocorreu em um momento em que o crescimento chinês estava a todo vapor e aquele país teve grande importância para a demanda de matérias-primas brasileiras.
Isso gerou valorização do real, e o Banco Central considerou oportuno aproveitar esse momento para comprar moeda estrangeira — tanto para evitar uma valorização excessiva do real quanto para utilizar os recursos em eventuais crises cambiais futuras.
Mas, apesar de o governo federal não poder utilizar as reservas internacionais livremente, há brechas para que isso seja feito ao menos parcialmente
Durante a pandemia, o governo federal valeu-se das disposições da Lei nº 13.820/2019 para utilizar, nos gastos da crise, o lucro oriundo da valorização das reservas internacionais. Basicamente, o Banco Central depositou na conta do governo cerca de 325 bilhões de reais provenientes dos lucros das reservas — recurso importante naquele momento.
Essa operação teve como base a lei, mas tal legislação é questionável do ponto de vista constitucional, já que a Constituição proíbe o financiamento do governo federal pelo Banco Central. Sem sombra de dúvidas, a lei cria brechas para que os recursos do banco sejam usados pelo governo federal em algumas situações.
O argumento de quem defende a lei é o de que não haveria financiamento algum, já que, às vezes, o BC dá lucro e, outras vezes, prejuízo. Na prática, há, sim, tratamento favorável ao Tesouro Nacional: este recebe os lucros em diversas situações e, quando há prejuízo, o Tesouro emite títulos públicos federais ao Banco Central, que são renovados quando vencem, sem execução real da dívida.
Não se pretende aqui criticar os governantes do Brasil à época da pandemia, já que as brechas de financiamento pelo BC estão previstas na Lei nº 13.820/2019 e existiam dispositivos semelhantes na legislação anterior. Em suma, o governo federal apenas seguiu a lei. De fato, porém, tal brecha ajudou muito o governo durante a pandemia.
O problema de admitir brechas para a utilização das reservas internacionais em algumas situações é econômico — há desincentivo à poupança pública por parte do governo federal. Se o governo souber que pode usar recursos do BC em momentos de crise, nunca poupará dinheiro para emergências. Além disso, o uso de recursos do BC gera inflação, já que tal dinheiro é criado a partir do nada. Os 325 bilhões recebidos na pandemia soaram como um dinheiro “mágico”, ainda que legalmente amparado.
Se o Tesouro Nacional tivesse um depósito em dólares no Banco Central, não haveria problema algum em solicitar a venda da moeda estrangeira e o depósito do equivalente em reais em sua conta. Nesse caso, o dinheiro seria do Tesouro, e as reservas internacionais seriam vendidas — sem “mágica”, apenas a conversão de ativos já pertencentes ao Tesouro.
Concluindo, não é verdade que o governo Lula criou as reservas internacionais do Brasil. Quem fez isso foi o Banco Central, e o dinheiro pertence ao banco, não ao governo federal. A constituição das reservas foi possível graças ao bom momento cambial vivido pelo Brasil à época, mas a decisão partiu dos administradores do Banco Central, e não do governo federal.
As reservas foram criadas para evitar a sobrevalorização do real e para eventuais crises cambiais, e acabaram gerando auxílio ao governo federal na pandemia — sempre com base na lei, que é questionável do ponto de vista econômico e constitucional.
Pedro Augusto de Almeida Mosqueira é advogado especialista em Direito Financeiro e Tributário.
