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A declaração do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) de que pretende "rediscutir" o equilíbrio entre Executivo e Legislativo e travar uma "briga" em torno das emendas parlamentares, em um eventual quarto mandato, recolocou no centro do debate uma das principais transformações institucionais do presidencialismo brasileiro nas últimas décadas.
Durante o discurso na convenção do PT que oficializou a candidatura à reeleição, Lula afirmou que o presidente da República vem perdendo prerrogativas para o Congresso Nacional e citou não apenas o avanço das emendas parlamentares sobre o Orçamento, mas também a influência do Legislativo sobre indicações para agências reguladoras, tribunais e outros órgãos.
"Vai ter briga com emenda parlamentar. Vai ter briga com o papel que hoje tem o Poder Legislativo", afirmou.
Só neste ano de 2026, cerca de R$ 61 bilhões do Orçamento da União estão reservados para emendas parlamentares. Em 2017, as emendas somavam R$ 12,9 bilhões.
Para especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo, o crescimento do montante nos últimos anos fortaleceu o Congresso e reduziu a capacidade de qualquer presidente controlar a execução orçamentária, tornando improvável uma reversão desse modelo.
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Congresso ganhou protagonismo inédito na liberação de emendas
Para o analista político Elias Tavares, o aumento das emendas representa uma mudança estrutural no presidencialismo brasileiro.
"O Congresso Nacional ganhou um protagonismo sobre o Orçamento que não encontra paralelo na história recente do presidencialismo brasileiro. Não significa que o Brasil tenha deixado formalmente de ser presidencialista, mas o Legislativo passou a ter instrumentos próprios de poder e menor dependência do Executivo."
Segundo ele, durante décadas o controle da execução orçamentária era um dos principais instrumentos utilizados pelo presidente para construir maioria no Congresso. Com a expansão das emendas impositivas, deputados e senadores passaram a administrar uma parcela relevante dos recursos públicos sem depender da mesma negociação política com o Planalto.
Na mesma linha, o professor de Políticas Públicas Arthur Wittenberg, do Ibmec Brasília, afirma que as mudanças constitucionais aprovadas desde 2015 retiraram do presidente uma de suas principais ferramentas de articulação. "O presidente perdeu o monopólio da agenda e a liberdade sobre parte do Orçamento."
Para Wittenberg, a fala de Lula tem fundamento, embora o termo mais adequado seja um "reequilíbrio" entre os Poderes, e não uma inversão. Segundo ele, o Executivo continua dispondo de instrumentos importantes, como medidas provisórias e poder de regulamentação, mas perdeu sua principal moeda de negociação política.
Disputa entre Poderes vai além das emendas
O analista político Alexandre Bandeira avalia que o discurso de Lula não se limita ao avanço das emendas parlamentares.
"O presidente também reclama da necessidade de passar pelo Congresso para indicações de agências reguladoras, do Cade e de outros órgãos. A disputa vai muito além do dinheiro. É uma disputa por espaço institucional e pelo exercício do poder", explica.
Segundo Bandeira, o discurso também reflete as dificuldades enfrentadas pelo governo na relação com o Congresso durante o terceiro mandato, marcado por derrubadas de vetos, mudanças em projetos do Executivo e maior autonomia do Centrão.
Para ele, caso Lula seja reeleito, a tendência é de uma relação ainda mais tensa entre os Poderes.
STF amplia pressão por transparência nas emendas
Enquanto o presidente Lula defende rever o peso do Congresso sobre o Orçamento, o STF intensificou nesta sexta-feira (7) o controle sobre a execução das emendas parlamentares. O ministro Flávio Dino determinou que a Polícia Federal investigue possíveis crimes relacionados às chamadas "emendas Pix", após relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) apontar indícios de irregularidades que podem ter causado prejuízo de R$ 55,4 milhões aos cofres públicos.
Na decisão, Dino afirmou que os dados do TCU demonstram a persistência de falhas de transparência e rastreabilidade na execução das transferências especiais e justificam novas medidas de controle. O ministro também determinou que a PF dê prioridade aos casos em que o tribunal identificou prejuízo ao erário e cobrou explicações do Ministério da Gestão e da Controladoria-Geral da União sobre problemas na fiscalização dessas verbas.
A ofensiva do STF ocorre em meio ao fortalecimento das emendas parlamentares no Orçamento federal e reforça outro aspecto do debate levantado por Lula: além da disputa entre Executivo e Legislativo pelo controle dos recursos públicos, cresce também a atuação do Judiciário na definição de regras de transparência e fiscalização sobre a destinação dessas verbas.
Reversão é considerada improvável, devido à autonomia do Congresso
Apesar das críticas do presidente, os especialistas avaliam que recuperar o protagonismo do Executivo sobre o Orçamento será uma tarefa difícil.
Segundo Elias Tavares, qualquer mudança dependeria justamente da aprovação do Congresso. "Deputados e senadores teriam que abrir mão de instrumentos que aumentaram enormemente sua autonomia e seu poder de negociação. O incentivo político para isso é muito pequeno", avalia.
Wittenberg compartilha da mesma avaliação. Como as emendas impositivas passaram a ter previsão constitucional, uma mudança exigiria apoio dos próprios parlamentares, que dificilmente abririam mão de um mecanismo estratégico, sobretudo em anos eleitorais.
Além da dificuldade política, ele afirma que a pulverização de bilhões de reais em milhares de emendas reduz a capacidade de planejamento do governo federal e dificulta a coordenação de políticas públicas nacionais, especialmente na área da saúde.
Para Tavares, o fortalecimento orçamentário também ampliou a independência dos partidos em relação ao governo. "Partidos podem ocupar espaços dentro da administração sem aderir integralmente ao projeto político do presidente. Hoje existe mais vantagem em preservar autonomia do que embarcar antecipadamente em uma candidatura presidencial", diz.
Esse novo arranjo, segundo os especialistas, deve permanecer independentemente de quem vencer as eleições de 2026. A avaliação é de que o próximo presidente encontrará um Congresso mais forte, com maior capacidade de influenciar o Orçamento e menos dependente do Palácio do Planalto do que em qualquer outro momento desde a redemocratização.
