Como a União quebrou os Estados com a DRU

Marcelo Andrade/Gazeta do Povo
Marcelo Andrade/Gazeta do Povo

No debate sobre reforma da Previdência, três letrinhas aparecem para negar a necessidade de reforma: DRU. É a Desvinculação de Receitas da União (DRU). Os opositores da reforma dizem que ela tira dinheiro da Previdência – na verdade já mostramos que ela não afeta contribuições para a Previdência, só para a Seguridade. Só que recentemente governadores de 23 Estados e do Distrito Federal iniciaram uma batalha jurídica no Supremo pedindo o dinheiro da DRU. Por quê?

Para entender porque a DRU ajudou a quebrar os Estados, enriquecendo a União, vamos voltar rapidamente aos anos 1990.

O que é a DRU?

A DRU foi criada ainda no governo Itamar Franco. Primeiro se chamava Fundo Social de Emergência (FSE), parte do próprio Plano Real. Depois se chamou Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Depois, virou a DRU.

Por que ela foi criada? Porque o governo federal precisava de dinheiro. Por que o governo não aumentou impostos? Porque impostos precisam ser divididos com Estados e municípios, como o Imposto de Renda ou o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), cuja parte da arrecadação vai para governadores e prefeitos.

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O governo federal tem basicamente dois tipos de tributos para arrecadar. Um, os impostos. O outro, as contribuições. Os dois possuem limitações. O imposto tem que ser dividido. A contribuição não precisa ser partilhada, mas tem destino certo para o seu gasto.

Como contribuições sociais só podem ser gastas com a Seguridade Social – conjunto que inclui Saúde, Assistência e Previdência –, não era de interesse do governo federal simplesmente aumentar a arrecadação das contribuições. Isso porque ele queria gastar com outras coisas, o que incluía nesse tempo fazer superávit primário para pagar a dívida.

A solução? Arrecadar mais com as contribuições sociais, mas desobrigar que o dinheiro arrecadado fosse usado só com a Seguridade (Saúde, Assistência, Previdência).

Assim que surge a DRU. Da necessidade da União arrecadar mais, sem dividir com os Estados (como impostos) nem gastar só com Seguridade (como as contribuições).

A partir daí, com a DRU valendo, o governo teve incentivo para aumentar a base de arrecadação das contribuições e elevar suas alíquotas. Foi assim com a Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) e a CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido). Elas já existiam, mas a partir daí passaram a ser bombadas.

A prima delas mais famosa foi a CPMF, justamente uma contribuição social. Ela só passou a existir depois que o mecanismo da DRU foi criado, isto é, quando o governo não precisava mais gastar as contribuições sociais na Seguridade. Tanto que antes disso ela existiu como imposto: IPMF.

Por que os Estados querem o dinheiro da DRU?

Desde os anos 90, a DRU foi renovada diversas vezes. Na ação que impetraram no Supremo, os governadores argumentam que a DRU foi um jeitinho para que a União arrecadasse mais, sem dividir o botim com eles.

De fato, contribuição social que não é gasta com Seguridade se assemelha a um imposto. E imposto tem que ser dividido. Ou, de outra forma, se a DRU jamais tivesse existido, governos federais teriam que ter aumentado impostos, o que elevaria a arrecadação dos Estados. Ao longo de mais de 20 anos a DRU mobilizou trilhões, que ficaram só com governos federais, sem divisão com os estaduais e municipais.

Nos termos do economista Fernando Dias, a DRU foi uma alternativa a uma ampla reforma fiscal, que, como não foi feita, deu origem a este puxadinho.

A polêmica está agora na Arguição para Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 523. O preceito descumprido seria o próprio princípio federativo. A DRU seria uma “fraude” à Constituição afrontando a forma como a Federação foi organizada.

A DRU foi feita para tirar dinheiro da Seguridade?

O histórico da DRU deixa claro que seu objetivo não foi tirar dinheiro da Seguridade, mas de Estados e municípios. Se ela não existisse, a arrecadação de contribuições como a Cofins e a CSLL seria muito menor, tanto porque a base quanto as alíquotas seriam inferiores.

De todo modo, a confusão ficou instalada. Os que defendem mais gastos com Previdência passaram a ver na DRU uma grande oportunidade de criar a teoria da conspiração ideal.

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Para eles, haveria dinheiro sim para a Previdência, porque a Previdência pertence à Seguridade e a Seguridade possui recursos sobrando, tanto que o governo os “desvia” com a DRU.

Como o STF deve decidir?

O Supremo já decidiu no passado que a DRU é constitucional. Na verdade, este mecanismo foi criado e renovado sucessivas vezes exatamente por emendas à Constituição – isto é, possui status de norma constitucional.

Isso significa também que foram os próprios representantes dos Estados, tanto na Câmara quanto no Senado, que aprovaram por ampla maioria o mecanismo. A ação judicial faz, assim, menos sentido.

O que os governadores pedem exatamente? Não pedem para que a DRU seja considerada inconstitucional, mas pedem por uma “interpretação evolutiva” do STF. Tampouco querem que as contribuições sejam consideradas impostos por conta da DRU.

Pedem simplesmente que a partir de agora a DRU seja dividida, como um imposto seria, com 20% indo para Estados e DF.

O pleito parece ter pouca chance de suceder. Seja porque tem cara de mudança legislativa seja porque o STF tem um viés pró-União. Mas também porque a DRU parece estar com os dias contados.

Na verdade, embora a DRU tenha gerado grandes perdas para os Estados e municípios, ela não tem mais a relevância do passado. Com o envelhecimento da população e o aumento dos gastos com a Seguridade, ela passou a ser deficitária. O dinheiro das contribuições sociais anabolizadas não cobre mais as despesas com Saúde, Assistência e Previdência. E é assim mesmo se considerando o dinheiro da DRU.

Isto é, a DRU hoje dá alguma flexibilidade na execução do orçamento ao longo do ano, mas não tira mais dinheiro da Seguridade. No fim das contas, é a Seguridade que recebe dinheiro dos impostos. O déficit é de centenas de bilhões.

Exatamente por não ter serventia e tumultuar tanto o debate com lendas urbanas que muitos defendem que ela simplesmente acabe. Isso foi cogitado na reforma da Previdência do presidente Michel Temer, e consta da proposta de reforma de Armínio Fraga e Paulo Tafner.

Essas três letrinhas devem voltar com força esse ano. No Judiciário, a disputa é pela partilha da DRU com os Estados. No Legislativo, a disputa vai ser em torno dos argumentos falaciosos na Previdência. Todos querem a DRU.

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