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O governo Lula autorizou R$ 207 bilhões em operações de crédito para estados e municípios nos três primeiros anos do mandato com base em um sistema que falha em identificar a real situação fiscal das gestões estaduais e municipais.
Na prática, a União atua como fiadora de grande parte dessas operações e assume a dívida se o estado ou município não honrar os pagamentos. Embora a União exija contragarantias, nem sempre consegue recuperar os recursos porque estados inadimplentes frequentemente recorrem à Justiça.
O alerta vem dos economistas Manoel Pires e Felipe Luduvice, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre), que testou os principais indicadores usados pelo Tesouro Nacional para medir a capacidade de pagamento dos estados.
Como exemplo, o Amapá admitiu um rombo de quase R$ 1 bilhão no caixa pouco mais de um mês após contratar um empréstimo de R$ 536 milhões com garantia do Tesouro Nacional, como mostrou reportagem da Folha de S. Paulo.
Como a operação contou com aval da União, o governo federal terá que honrar os pagamentos caso o Amapá deixe de quitar a dívida.
Para Murilo Viana, analista da Finance Consultoria, o efeito prático dessa combinação é o aumento da possibilidade de que os riscos sejam "socializados" entre todos os contribuintes. “A União é o 'grande irmão' no federalismo brasileiro”, afirma.
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Pesquisadores põem em xeque critérios usados pelo governo
O aumento das transferências tem ampliado o espaço fiscal de estados e municípios, ou seja, a margem para ampliar gastos e investimentos. Com esse reforço de caixa, governadores e prefeitos elevaram despesas, sobretudo com pessoal.
O Tesouro só autoriza empréstimos com garantia da União para estados e municípios que recebem boa nota na chamada Capacidade de Pagamento (Capag). Essa classificação leva em conta indicadores como endividamento, capacidade de poupança e disponibilidade de caixa. As melhores notas facilitam a contratação de empréstimos com aval federal.
O estudo verificou se esses indicadores teriam conseguido avisar, com antecedência, que os estados caminhavam para dificuldades financeiras.
Para isso, os autores analisaram episódios ocorridos entre 2004 e 2019, como inadimplência em dívidas garantidas pela União, atrasos no pagamento de salários, retenção de repasses aos municípios e adesão a programas federais de socorro.
A conclusão foi que os critérios centrais da Capag não se mostraram estatisticamente relevantes para prever as crises. O nível de endividamento, embora seja um dos indicadores mais observados na política fiscal, também não permitiu identificar quais estados estavam entrando em uma trajetória de deterioração.
Para Viana, essa é a principal fragilidade do modelo atual: o governo avalia o crédito olhando para o “retrovisor”. Os indicadores mostram a solvência e a liquidez já registradas nos balanços, mas não examinam suficientemente a sustentabilidade futura das receitas, o crescimento das despesas obrigatórias e a concentração dos vencimentos da dívida.
Estudo sugere mudanças nos critérios para concessão de empréstimos
Além de apontar falhas na Capag, o estudo identifica critérios que poderiam antecipar com mais precisão o risco de crises fiscais. “A melhor medida de risco é aquela que consegue antecipar com elevado grau de acerto uma situação de risco”, disse Manoel Pires, um dos autores da pesquisa, à Folha de S. Paulo.
Em vez dos três indicadores centrais da Capag, os pesquisadores encontraram quatro grupos de variáveis com maior capacidade de prever dificuldades financeiras: a evolução da Receita Corrente Líquida (RCL), o resultado primário, o peso das despesas com pessoal e o envelhecimento da população.
Segundo o estudo, estados com crescimento mais fraco da RCL e pior resultado primário tendem a apresentar maior risco de crise. A pesquisa também indica que o risco aumenta quando a despesa com pessoal supera 50% da Receita Corrente Líquida, percentual inferior ao limite de alerta previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Outro fator associado à deterioração das contas é o envelhecimento da população, que pressiona gastos com Previdência e saúde. Os dados mais recentes reforçam esse cenário: em 2024, 18 estados já comprometiam mais de 50% da RCL com despesas de pessoal e, pelo Censo de 2022, 23 unidades da Federação tinham mais de 7% da população com 65 anos ou mais.
Ao mesmo tempo, o resultado primário do conjunto dos estados passou de superávit de R$ 25,2 bilhões no acumulado de 12 meses até abril de 2025 para déficit de R$ 3,4 bilhões nos 12 meses encerrados em abril deste ano.
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Critérios mais rigorosos para liberar garantias
Viana avalia que a solução não é simplesmente fechar a torneira do crédito. Estados e municípios precisam de financiamento para obras de infraestrutura e serviços públicos. O caminho, segundo ele, é combinar uma avaliação de risco mais rigorosa com critérios mais exigentes para selecionar os projetos que receberão garantias da União.
Além dos indicadores atuais da Capag, a análise poderia considerar fatores como o perfil dos vencimentos da dívida, a dependência de receitas voláteis, o crescimento projetado das despesas previdenciárias e da folha de pagamento, além da capacidade do investimento de gerar efeitos econômicos duradouros.
O especialista também defende a criação de um banco de projetos estruturantes, com estudos técnicos, viabilidade econômica e prioridades definidas para além dos mandatos de quatro anos.
Assim, a concessão de garantias deixaria de considerar apenas a capacidade de pagamento do estado ou município e passaria a avaliar também se o projeto é necessário, tem escala regional e produz retorno social compatível com o custo da dívida.
“É importante para obras que normalmente ultrapassam um mandato e não podem ser planejadas de forma isolada por um prefeito ou governador”, afirma. “Isso evitaria o adiamento ou abandono de investimentos de maior complexidade, que hoje acabam compondo um emaranhado de obras que não terminam, financiadas por dívidas que continuam sendo pagas.”
