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A Procuradoria-Geral da República (PGR) apresentou nesta quinta-feira (22) a sua sugestão para a proposta de súmula vinculante do ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Gilmar Mendes contra as chamadas pautas-bomba.
O parecer é assinado pelo vice-procurador-geral da República, Hindenburgo Chateaubriand Filho. Ele busca criar um meio-termo entre as propostas do governo federal e do Senado. O Planalto tem interesse em uma versão mais agressiva contra as pautas-bomba, para mitigar o poder dos presidentes do Congresso. Já o Senado busca preservar a possibilidade de aprovar pautas orçamentárias sem que sejam derrubadas judicialmente.
O decano apresentou a proposta em junho, após uma reunião com o ministro da Fazenda, Dario Durigan. O foco é um artigo do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) que trata das exigências para as propostas legislativas que reduzam os ganhos no orçamento do governo.
A redação de Gilmar
A redação de Gilmar fixa que o artigo em questão aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Com isso, seriam inconstitucionais quaisquer leis ou normas que pesem no orçamento do Executivo sem uma estimativa de impacto financeiro ou medidas de compensação.
"O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aplica‐se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda benefício fiscal ou implique renúncia de receita sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal", diz o texto.
A versão da PGR
A versão proposta pela PGR incorpora sugestões da Advocacia-Geral da União (AGU) e da advocacia do Senado Federal. O texto é maior e aceita a exigência da estimativa durante a tramitação, ao mesmo tempo em que condiciona as medidas compensatórias aos casos previstos em lei.
"[....] que crie ou altere despesa obrigatória ou implique renúncia de receita, inclusive mediante concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício tributário, sem estimativa de impacto orçamentário e financeiro apresentada no curso do processo legislativo. Devem ser observadas, ainda, as condições estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, inclusive a indicação de medidas compensatórias nas hipóteses em que exigidas".
O parecer argumenta que a redação do decano pode fazer parecer que tanto a estimativa de impacto quanto as medidas compensatórias são aplicáveis em todos os casos. Para que isso não ocorra, avalia, bastaria deixar claro que as compensações só devem ocorrer quando previstas em lei.
A PGR, no entanto, rejeitou a expressão "fundamentada e atualizada" no trecho sobre a estimativa de impacto. Para o órgão, isso acabaria adiantando a discussão de metodologias e resultados nos estudos.
Sobre o momento em que a regra incide, prefere usar a expressão "apresentada no curso do processo legislativo" em vez de "proposição ou ato normativo" ao falar da inconstitucionalidade e "devendo ser observado no processo legislativo", ambas propostas pela AGU. O parecer esclarece que esta formulação protege a iniciativa em si enquanto obriga a observância enquanto a matéria caminha no Congresso Nacional.
Senado apresentou três versões
O Senado segue defendendo a rejeição completa da proposta, mas agora foca nas medidas compensatórias. A nota técnica aponta que não há jurisprudência obrigando a compensação e que impor tal obrigação por meio de súmula vinculante levaria ao aumento da demanda nos tribunais, além de dificultar a atuação do Legislativo.
Antes, a Casa propunha que, caso aprovada, a súmula vinculante não tivesse qualquer menção a medidas compensatórias. Agora, a alternativa proposta suaviza o trecho incluindo a necessidade de se olhar para a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000):
"[...] sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, ficando as medidas de compensação, quando aplicáveis, reguladas pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000".
O Senado apresentou ainda uma terceira alternativa em junho. Nesse caso, a falta de medidas compensatórias não seria tratada como vício de validade da norma. A compensação funcionaria como condição para que a lei ou ato normativo produzisse efeitos no exercício financeiro:
"[...] sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro e constituindo, as medidas compensatórias, condição de eficácia no exercício financeiro, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal."
O que são pautas-bomba
As pautas-bomba recebem esse nome porque geram um impacto no orçamento. O mecanismo é utilizado por líderes do Congresso como forma de manter influência junto ao Executivo. Durigan procurou Gilmar em busca do fim dessa ferramenta.
Um dos exemplos de uso contra governo foi um projeto de lei sobre aposentadoria especial de agentes comunitários de saúde e agentes de combate a endemias. O presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União-AP) reagiu à indicação do advogado-geral da União, Jorge Messias, ao cargo de ministro do STF, e anunciou que colocaria a matéria em pauta no mesmo dia em que o presidente Lula (PT) anunciou a decisão.
Mesmo após ter seu pedido atendido, Durigan veio a público para pedir ajustes. Em entrevista ao portal Jota, ele defendeu que o texto deve deixar claro que qualquer aumento direto ou indireto de despesa sem embasamento em estudos deve ser considerado inconstitucional.
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AGU quer versão que atinja matérias desde a tramitação
A proposta de Gilmar fala em "lei ou ato normativo" ao vedar o aumento das despesas públicas ou a renúncia de receitas sem estimativa de impacto ou indicação das compensações. Na versão da AGU, o texto seria alterado para "proposição ou ato normativo". Antes disso, o órgão sugere que fique explícito que todos os poderes estão sujeitos,"devendo ser observado no processo legislativo".
A AGU tenta uma solução ainda mais agressiva contra o mecanismo de pressão. Sua proposta busca alcançar não apenas a lei, mas toda a discussão e votação anterior a ela. A estimativa de impacto também deveria ser "fundamentada e atualizada". O órgão também propõe deixar explícitas as hipóteses de ampliação ou prorrogação de benefícios fiscais e incentivos tributários.
A base para o pedido está no texto do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, foco da matéria. Consta no dispositivo que "a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro".
A Lei de Responsabilidade Fiscal também fala em compensações, mas diferencia as exigências conforme o caso. Em abril, ao julgar uma ação direta de inconstitucionalidade sob relatoria do ministro Cristiano Zanin, o Supremo definiu que ambos os dispositivos "devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória".
Municípios pedem blindagem a fundos
A Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos e a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) pediram que o Supremo utilize a súmula vinculante para blindar as prefeituras contra leis que impõem despesas sem indicar fontes de custeio.
As duas petições citam a mesma regra da Constituição, que veda a imposição, por lei, de qualquer despesa à União, aos estados, ao distrito federal ou aos municípios sem uma previsão de onde virão os recursos. As única exceção são para os decretos anuais que reajustam o salário mínimo e para obrigações assumidas espontaneamente.
Mesmo assim, as entidades apontam violações ao dispositivo, como a aprovação de pisos salariais para a enfermagem (R$ 4.750,00 para enfermeiros, R$ 3.325,00 para técnicos e R$ 2.375,00 para auxiliares e parteiras), para os professores (R$ 5.130,63), para os agentes comunitários de saúde e agentes de combate a endemias (três salários mínimos). De acordo com as associações, esses salários representam 28% de todo o funcionalismo público dos municípios.
A legislação também pressiona no lado oposto: os municípios não podem gastar mais do que 60% de sua receita corrente líquida com a remuneração de seus servidores. Caso estoure o limite, a prefeitura fica impedida de contratar, criar novos cargos ou conceder reajustes.
"A criação de pisos salariais nacionais possui um grande desdobramento sobre a política de pessoal no âmbito local, uma vez que altera os planos
de carreiras instituídos e onera não somente as atuais despesas de pessoal como a sustentabilidade previdenciária de milhares de Municípios com Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS)", argumenta.
