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Em novembro de 2022, antes mesmo de assumir a Presidência, Lula (PT) deu o primeiro sinal da insegurança jurídica que marcaria a relação de seu governo com investidores.
Ao criticar a reação do mercado às suas declarações e questionar a prioridade dada pelo governo de Jair Bolsonaro ao equilíbrio fiscal, o então presidente eleito gerou forte apreensão sobre os rumos da política econômica do novo governo. No mesmo dia, o dólar subiu 4,14% e a Bolsa caiu 3,35%.
Em reação, o petista disse que “o mercado fica nervoso à toa”. “Eu nunca vi um mercado tão sensível como o nosso”, declarou. Nos quatro anos seguintes, disputas sobre regras tributárias, marcos regulatórios e contratos se tornaram rotina e levaram à deterioração do ambiente de negócios no país.
O episódio mais recente foi a proibição das apostas on-line/bets, em setembro, às vésperas do primeiro turno das eleições presidenciais. A decisão se deu após o próprio governo ter regulamentado o setor e autorizado empresas a operar mediante pagamento de outorgas.
A gestão Lula também anunciou que o valor das outorgas, pago pelas empresas para operar ao longo de cinco anos, não seria devolvido às companhias.
Antes disso, a tentativa de reverter a desoneração da folha aprovada pelo Congresso e as iniciativas para alterar regras da privatização da Eletrobras e do Marco Legal do Saneamento também provocaram disputas institucionais e críticas sobre a estabilidade das regras para investidores.
Para especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo, ao final do seu terceiro mandato Lula deixa um legado de imprevisibilidade para quem pretende investir e gerar empregos no país. A dose de incerteza, avaliam, prejudicou a atração de capital produtivo e tornou o chamado "custo Brasil" ainda mais caro.
"Nos últimos anos, diversas iniciativas produziram incertezas relevantes no ambiente empresarial, o que afeta diretamente os investimentos no país", diz Antonio Vasconcellos Junior, sócio-fundador do AVJ Advogados e doutor em Direito do Trabalho e Empresarial.
Para ele, essa instabilidade afasta investimentos estruturantes, que efetivamente contribuem para o desenvolvimento econômico e a geração sustentável de empregos.
"Independentemente de quem venha a assumir a Presidência da República, entendemos que a prioridade deve ser assegurar estabilidade regulatória, respeito aos contratos e às situações jurídicas consolidadas", diz.
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Governo tentou reverter desoneração aprovada pelo Congresso
Um dos primeiros exemplos citados ocorreu no fim de 2023, quando Lula editou a Medida Provisória (MP) 1.202 para retomar a tributação sobre a folha de pagamento de 17 setores que estão entre os maiores empregadores da economia, contrariando a decisão do Congresso de prorrogar a desoneração até 2027.
A disputa, que visava recuperar receita para o governo cumprir as metas do arcabouço fiscal, chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF), que suspendeu em maio de 2024 a eficácia da prorrogação aprovada pelo Congresso.
O longo impasse foi atenuado por um acordo entre Executivo e Congresso, mediado pelo STF, que manteve o benefício em 2024 e estabeleceu a reoneração gradual a partir de 2025.
Disputas sobre Eletrobras e saneamento alteraram regras previstas
No caso da privatização da Eletrobras, em maio de 2023, a Advocacia-Geral da União (AGU) acionou o STF contra a limitação de 10% do poder de voto por acionista, embora a União mantivesse cerca de 42% das ações ordinárias da companhia. O governo alegou que a regra impunha uma restrição desproporcional à sua participação.
A disputa se estendeu até 2025, quando União e Eletrobras firmaram um acordo para ampliar a participação do governo na governança da companhia. Em dezembro daquele ano, o STF homologou o acordo, que permite à União indicar representantes para o conselho de administração e para o conselho fiscal.
Já em relação ao Marco Legal do Saneamento, decretos do governo Lula alteraram regras de implementação da legislação, gerando resistência no Congresso.
Após resistência do Congresso, os decretos foram revogados e substituídos em julho de 2023, com mudanças nas regras de acesso a recursos públicos e de comprovação da capacidade financeira das empresas de saneamento.
Para o advogado Giuliano Miotto, ambos os casos são emblemáticos, já que os projetos de infraestrutura dependem de contratos e regras estáveis por períodos de 20 a 30 anos.
“Quando o Executivo busca rediscutir essas coisas pela via administrativa ou judicial, ele eleva a percepção de risco regulatório, encarece o custo do capital e afasta investimentos”, afirma.
Na mesma linha, o pesquisador Armando Castelar, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre), critica a iniciativa. “O esforço de reverter as reformas dos governos anteriores, que buscavam melhorar o ambiente de negócios, foi negativo”.
Disputas no STF aumentam a incerteza sobre regras empresariais
Castelar destaca que o intervencionismo regulatório veio acompanhado de ofensivas do governo federal junto ao STF para contornar derrotas legislativas no Congresso. “A insegurança jurídica vem muito da forma como o Judiciário opera, não só do Executivo”, afirma.
Ele cita a flexibilização das restrições a indicações políticas para cargos de direção em estatais. Em março de 2023, o ministro Ricardo Lewandowski, do STF, suspendeu parte das restrições previstas na Lei das Estatais.
Em maio de 2024, porém, o plenário da Corte manteve a validade das limitações, embora tenha permitido que ocupantes indicados durante a vigência da liminar permanecessem nos cargos até o fim de seus mandatos.
Também no âmbito judicial, Vasconcellos Junior aponta as frequentes tentativas de Lula para alterar regras da Reforma Trabalhista como fator de incerteza para as empresas.
“A elevada judicialização das relações trabalhistas e as interpretações divergentes sobre terceirização e pejotização também dificultam o planejamento das empresas e a mensuração de riscos”, diz.
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Proibição das bets surpreende setor autorizado pelo próprio governo
O exemplo mais recente de intervenção abrupta foi a proibição das bets, no pacote de medidas anunciadas no período eleitoral. A proibição das apostas de quota fixa, determinada pela Medida Provisória 1.394/2026, foi editada em 25 de setembro, nove dias antes do primeiro turno das eleições.
A medida, que proibiu as apostas esportivas on-line no país, ocorreu depois de o próprio governo ter regulamentado o setor e concedido autorizações para empresas operarem a partir de 2025, mediante o pagamento de outorgas ao governo.
As empresas tiveram de interromper as operações e retirar publicidade e patrocínios, enquanto clubes de futebol passaram a enfrentar incertezas sobre contratos com casas de apostas.
Para Vasconcellos, o caso corrobora a preocupação de empresários. “O investidor não espera que as leis permaneçam imutáveis, mas precisa confiar que as regras não serão alteradas de maneira abrupta, especialmente após a realização de investimentos, a contratação de trabalhadores e a assunção de compromissos de longo prazo”, afirma.
Regras estáveis e menos interferência política para reverter insegurança jurídica
No Índice de Segurança Jurídica e Regulatória (INSEJUR), do JOTA, divulgado em 2025, o Brasil recebeu nota 35, em uma escala de zero a 100. O levantamento identificou a instabilidade das leis, as contradições entre normas e a dificuldade de prever decisões que afetam as empresas.
Um eventual governo de Flávio Bolsonaro terá o desafio de recuperar a previsibilidade regulatória para destravar investimentos e favorecer o crescimento.
Miotto afirma que para reduzir a insegurança jurídica, o possível novo governo deverá, principalmente, reduzir a interferência política nas agências reguladoras, restaurar critérios técnicos para a escolha de dirigentes de estatais e não recorrer ao Judiciário para impor decisões do Executivo em disputas com o Congresso.
"Capital privado busca previsibilidade de regras e estabilidade institucional. É importante garantir que a legislação vigente não seja alterada por oportunismo eleitoral e que os contratos sejam rigorosamente respeitados", declara.
