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A política tributária brasileira utiliza benefícios fiscais como instrumento de desenvolvimento econômico, regional e setorial. A concessão de incentivos para determinados setores decorre de escolhas legislativas e orçamentárias voltadas à promoção de investimentos, expansão da atividade econômica e redução de desigualdades regionais. A recente discussão sobre os incentivos concedidos ao setor de mineração evidencia a importância de compreender o regime jurídico que sustenta essas medidas.
Nesse contexto, a divulgação de que empresas de mineração receberam benefícios fiscais federais relevantes reacendeu um debate que costuma ser conduzido apenas sob a perspectiva da arrecadação. A questão jurídica, entretanto, exige uma análise mais ampla sobre os critérios que autorizam a concessão desses incentivos e os mecanismos que controlam sua utilização.
Sob a perspectiva constitucional, os benefícios fiscais dependem de previsão legal e estão submetidos a limites específicos. A Constituição Federal exige lei para a concessão de isenções, reduções de base de cálculo, créditos presumidos e outros incentivos tributários. Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal condiciona a criação ou ampliação de benefícios à estimativa do impacto orçamentário-financeiro e à observância de requisitos destinados à preservação do equilíbrio fiscal.
Por essa razão, os benefícios fiscais não podem ser analisados apenas como redução de arrecadação. Eles representam uma forma de gasto tributário, pela qual o Estado deixa de arrecadar determinada receita com o objetivo de estimular investimentos, expansão da atividade econômica, geração de empregos ou desenvolvimento regional.
A discussão sobre benefícios fiscais na mineração deve ser conduzida com foco nos critérios que justificam a concessão, a manutenção e a revisão de incentivos tributários de grande escala
Além disso, parte relevante dos incentivos atribuídos a empresas de mineração está relacionada aos regimes administrados pela Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e pela Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Esses órgãos federais executam políticas de desenvolvimento regional e administram incentivos destinados a estimular investimentos nas regiões Norte e Nordeste.
Nessa estrutura, os benefícios fiscais não são concedidos automaticamente a qualquer empresa. A legislação estabelece critérios para enquadramento de projetos, definição de setores prioritários, prazo de fruição dos incentivos e requisitos para sua manutenção. A empresa precisa submeter projetos específicos e cumprir as condições previstas na legislação aplicável.
Em seguida, a Lei 14.753/2023 prorrogou até 31 de dezembro de 2028 o prazo para aprovação de projetos beneficiados pelos incentivos administrados pela SUDAM e pela SUDENE. Entre os benefícios previstos está a redução de 75% do Imposto de Renda sobre o lucro da exploração para projetos enquadrados nos setores considerados prioritários para o desenvolvimento regional.
Esse aspecto é particularmente relevante porque demonstra que parte significativa dos incentivos não foi criada especificamente para a mineração. O benefício decorre do enquadramento do empreendimento em um regime regional de desenvolvimento, que também alcança outros setores econômicos localizados nas áreas de atuação da SUDAM e da SUDENE.
Entretanto, a existência de previsão legal não encerra a discussão. Benefícios fiscais de grande escala exigem mecanismos de governança, transparência e avaliação de resultados. A questão relevante não é apenas se o incentivo foi concedido por lei, mas se a política pública produz os efeitos que justificaram sua instituição.
Nesse sentido, a renúncia fiscal deve ser acompanhada por instrumentos capazes de medir investimentos realizados, empregos gerados, arrecadação indireta, desenvolvimento regional e outras contrapartidas relacionadas à finalidade do benefício. A avaliação periódica desses resultados fortalece a legitimidade da política tributária e permite discutir sua continuidade, revisão ou aperfeiçoamento.
Ao mesmo tempo, a segurança jurídica também integra esse debate sobre benefícios ao setor de mineração. Empresas que estruturam investimentos de longo prazo com base em incentivos previstos em lei dependem de estabilidade regulatória para decisões que envolvem financiamento, infraestrutura, contratos e expansão da atividade econômica. A alteração desses regimes exige previsibilidade e respeito às regras de transição aplicáveis.
Assim, a discussão sobre benefícios fiscais na mineração deve ser conduzida com foco nos critérios que justificam a concessão, a manutenção e a revisão de incentivos tributários de grande escala. A análise jurídica envolve desenvolvimento regional, responsabilidade fiscal, transparência, governança e segurança jurídica.
Outro aspecto a ser considerado é que a reforma tributária do consumo visa extinguir gradualmente a grande maioria das isenções e incentivos fiscais tradicionais, especialmente os benefícios de ICMS ligados à chamada "guerra fiscal" entre os estados da Federação. Com a transição para a cobrança do imposto no destino (onde o produto é consumido e não onde é fabricado), os estados perdem o poder de conceder reduções unilaterais de alíquotas para atrair empresas.
Nesse sentido, há de se considerar que os incentivos antigos do ICMS se mantem válidos até 2028, mas começam a ser reduzidos em 10% ao ano entre 2029 e 2032, encerrando-se de vez em 2033. Benefícios federais antigos de PIS/Cofins também passam por descontinuidade no cronograma inicial.
Há previsão de um Fundo de Compensação para honrar incentivos de ICMS concedidos por prazo certo e sob condição até maio de 2023, bem como exceções para alguns setores essenciais, como alimentos, por exemplo.
Por fim, o tema evidencia uma transformação importante do Direito Tributário brasileiro. Benefícios fiscais passaram a ser examinados não apenas sob a ótica da legalidade, mas também da eficiência da política pública e da qualidade das instituições que os administram. Quanto maior a dimensão da renúncia fiscal, maior tende a ser a necessidade de demonstrar, com critérios objetivos, que ela cumpre a finalidade pública para a qual foi instituída.
Marco Antônio Ruzene, advogado, sócio do Ruzene Sociedade de Advogados, é doutor em Direito Tributário e mestre em Direito das Relações Econômicas Internacionais.
