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O Estado, em sua essência, estabelece condutas desejáveis para o convívio social e fornece serviços fundamentais aos cidadãos. O reconhecimento de um denominado "Estado regulador", que não presta diretamente os serviços, mas delega ou incentiva particulares a executá-los, ainda é uma noção relativamente recente no ambiente jurídico brasileiro. A administração de rodovias é um exemplo em que o Estado transfere às concessionárias o controle de uma área estratégica para a população. O free flow está inserido nesse cenário.
O free flow é um sistema de cobrança de pedágio por meio de passagem livre, no qual pórticos com sensores, câmeras e leitores de TAGs reconhecem automaticamente as placas dos veículos e permitem a respectiva cobrança, dispensando a existência de praças de pedágio físicas ou cancelas. Trata-se de um mecanismo de pagamento já previsto na legislação brasileira há pelo menos cinco anos, introduzido pela Lei 14.157, de 1.º de junho de 2021, que, entre outros aspectos, alterou o Código de Trânsito Brasileiro e a Lei 10.233/2001, que reestruturou os transportes aquaviário e terrestre no Brasil.
Do ponto de vista jurídico, o Contran regulamenta o tema desde 2022. Já a ANTT, Agência Nacional de Transportes Terrestres, em 2026 incluiu, por meio da Resolução 6.079, a possibilidade de utilização de novos recursos tecnológicos para a cobrança de tarifas. Outras agências reguladoras também estão definindo mecanismos para viabilizar a cobrança e o pagamento de pedágio nas concessões rodoviárias em que está estabelecido o sistema de livre passagem.
A consolidação do free flow representa uma inovação na mobilidade urbana e rodoviária do Brasil. Apesar disso, a transição para esse modelo de cobrança automática enfrenta a complexidade de dialogar com uma frota nacional que ultrapassa 120 milhões de veículos. Em um país com realidades econômicas e digitais tão diversas, o grande desafio não reside na falta de investimentos das empresas, mas na dificuldade de consolidar uma nova cultura de pagamento.
O sucesso do modelo free flow não depende apenas da tecnologia implantada, mas da capacidade de transformar a TAG no principal meio de acesso e acompanhar o usuário durante todo o período de adaptação
Quando o entendimento sobre as regras e os prazos ainda está em processo de amadurecimento pelos usuários, os reflexos operacionais são imediatos, gerando oscilações nos índices de inadimplência e aumento da demanda nos canais de atendimento. A eficácia dessa novidade depende diretamente do tempo de assimilação dessa rotina pelo cidadão, o que exige um esforço contínuo de simplificação e diálogo que vai muito além do cumprimento formal das determinações legais.
Em 29 de abril de 2026, o Contran instituiu um regime transitório de 200 dias para permitir a regularização dos débitos do free flow e a integração das informações de cobrança em ambiente digital unificado. A medida é positiva, mas vale lembrar que ela não desobriga a quitação da tarifa de pedágio, apenas afasta a configuração de auto de infração caso o pagamento ocorra dentro do período estabelecido.
Assim, observa-se que a implementação do free flow traduz de forma muito clara os desafios próprios do Estado regulador contemporâneo: não basta autorizar o uso de uma tecnologia ou prever normativamente um novo modelo de prestação do serviço público; é necessário também criar condições institucionais, informacionais e operacionais para que os usuários compreendam seus deveres e possam cumpri-los adequadamente.
A deliberação do Contran revela essa preocupação ao reconhecer que a consolidação do sistema depende não apenas de instrumentos sancionatórios, mas também de um período de adaptação capaz de compatibilizar eficiência arrecadatória, segurança jurídica e proteção dos usuários. Assim, mais do que um mecanismo tecnológico de cobrança, o free flow evidencia que a regulação eficiente exige gradualismo, coordenação entre os entes reguladores, transparência informacional e mecanismos que assegurem a legitimidade da atuação estatal perante a sociedade.
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Essa relação direta entre o tempo de adaptação e o cumprimento da lei também fica clara no cenário internacional. A experiência do Chile, pioneiro na América Latina no uso do pedágio eletrônico free flow há mais de duas décadas, mostra que a adaptação do motorista é gradual e depende da simplificação do sistema.
No início, o modelo chileno enfrentou taxas de inadimplência próximas de 10% em razão do estranhamento natural da população em relação à dinâmica das cobranças sem cancela. A virada de chave e a estabilização definitiva desses índices só ocorreram quando as concessionárias assumiram um papel central na simplificação do acesso, ampliando o uso das TAGs eletrônicas e diversificando os meios de pagamento.
O exemplo chileno deixa claro para o Brasil que o sucesso do modelo free flow não depende apenas da tecnologia implantada, mas da capacidade de transformar a TAG no principal meio de acesso e acompanhar o usuário durante todo o período de adaptação. O excesso de praticidade, porém, sem oferecer suporte adequado aos usuários, pode ser prejudicial.
Juliana Cristina Luvizotto é doutora em Direito do Estado pela USP, especialista em Gestão Pública pela Universidade de Estrasburgo e professora da Universidade Presbiteriana Mackenzie, campus Campinas; Tatiane Maria dos Santos é jornalista, pesquisadora e especialista em Gestão Estratégica em Comunicação Organizacional e Relações Públicas pela ECA/USP; Marco Antonio dos Anjos é doutor em Direito Civil pela USP e professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie, campus Campinas.
Conteúdo editado por: Jocelaine Santos
