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Quando Deng Xiaoping consolidou sua liderança sobre a China, em 1978, e afirmou que o país deveria "atravessar o rio sentindo as pedras", não estava apenas enunciando uma estratégia de reformas econômicas. Dava expressão a uma concepção mais ampla de transformação institucional. Mudanças profundas raramente produzem resultados duradouros quando promovidas por meio de rupturas abruptas. Instituições sólidas são edificadas gradualmente, por sucessivos processos de experimentação, aprendizado e adaptação. A estabilidade não decorre da ausência de mudanças, mas da capacidade de reformar a ordem existente sem romper, a cada etapa, os fundamentos que lhe conferem legitimidade.
Há uma questão que raramente ocupa o debate público brasileiro: como as instituições políticas adquirem legitimidade? A hipótese deste ensaio é que talvez o maior problema da Revolução de 1889 não tenha sido a substituição da monarquia pela República, mas o fato de que essa mudança ocorreu antes que existisse um longo processo de construção de legitimidade para a nova ordem política.
Essa distinção é importante porque um regime político não se sustenta apenas por estar previsto em uma Constituição. Ele depende de algo muito mais difícil de construir: a crença coletiva de que aquelas instituições representam, de forma legítima, a maneira adequada de organizar o poder. Talvez seja justamente essa questão que explique parte da trajetória política brasileira desde 1889.
Não se trata de defender um retorno à monarquia nem de afirmar que a República foi um erro histórico. A questão é outra. A hipótese aqui apresentada é que o principal problema da Proclamação da República talvez não tenha sido a mudança do regime, mas a forma pela qual ela ocorreu. A ruptura foi conduzida por uma coalizão militar e elitista, sem ampla participação popular e antes que houvesse um longo processo de construção de legitimidade para a nova ordem republicana.
Essa percepção ocupa lugar central em uma importante tradição da Ciência Política. Em seu clássico ensaio Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy (1959), Seymour Martin Lipset propõe que a estabilidade dos regimes políticos repousa sobre dois fundamentos distintos, embora frequentemente confundidos: efetividade e legitimidade. A primeira diz respeito à capacidade do Estado de governar, preservar a ordem e produzir resultados.
A segunda, mais sutil, refere-se ao reconhecimento social de que aquelas instituições constituem a forma apropriada de organizar o poder. Um governo pode ser eficaz sem ser plenamente legítimo; da mesma forma, instituições amplamente legitimadas podem resistir a crises que seriam suficientes para desestabilizar regimes cuja autoridade jamais foi verdadeiramente incorporada pela sociedade.
Regimes podem ser proclamados em um dia. Constituições podem ser promulgadas em poucos meses. A legitimidade, porém, pertence a uma escala de tempo diferente
A República de Weimar oferece um exemplo emblemático desse fenômeno. Como observa o autor, importantes segmentos da elite alemã, entre eles parte do Exército, da burocracia estatal e da aristocracia, jamais reconheceram plenamente a legitimidade da nova ordem republicana, não por considerá-la necessariamente ineficaz, mas porque seus símbolos e valores rompiam com os do antigo Império. Enquanto o regime conseguiu manter um nível razoável de efetividade, essa fragilidade permaneceu administrável.
Entretanto, quando a Grande Depressão destruiu sua capacidade de responder à crise econômica, a ausência de um estoque consolidado de legitimidade tornou a própria democracia vulnerável. A crise não criou a ruptura institucional; apenas revelou que a nova ordem política ainda não havia conquistado a adesão necessária para sobreviver ao seu maior teste.
A questão seguinte torna-se inevitável: como essa legitimidade é construída? A resposta dificilmente está na simples promulgação de uma nova Constituição ou na mudança formal de um regime político. Instituições não adquirem autoridade porque foram legalmente instituídas; tornam-se legítimas quando conseguem atravessar o tempo, resolver conflitos, produzir previsibilidade e incorporar, gradual e organicamente, os diferentes grupos que compõem uma sociedade. Em outras palavras, a legitimidade não é um ato fundacional, e sim um processo histórico de acumulação.
Essa perspectiva ajuda a compreender por que tantas democracias fracassaram não pela ausência de eleições, mas pela incapacidade de construir instituições suficientemente robustas para organizar a própria competição política. Antes que a sociedade amplie sua participação nas decisões públicas, é necessário que existam mecanismos capazes de absorver essa participação sem colocar em risco a ordem política.
Da mesma forma, um Estado de Direito efetivo, uma burocracia profissional e mecanismos de responsabilização não surgem simultaneamente nem podem ser implantados por decreto. São o resultado de décadas, frequentemente de séculos, de acomodações políticas, aprendizado institucional e resolução gradual de conflitos. Democracias consolidadas não são fruto de grandes rupturas, mas da lenta sedimentação de instituições que, ao longo do tempo, passam a ser reconhecidas como pertencentes à própria sociedade.
Se a legitimidade é um processo histórico de acumulação, a pergunta seguinte torna-se inevitável: em que estágio desse processo se encontrava o Brasil quando a República foi proclamada?
Durante o Segundo Reinado, entre 1840 e 1889, o Brasil experimentou um período relativamente raro de estabilidade institucional na América Latina. Consolidaram-se a unidade territorial, a burocracia imperial, o Parlamento, partidos políticos nacionais e um processo gradual de ampliação das liberdades civis. Reformas importantes, como a proibição do tráfico negreiro, a Lei do Ventre Livre, a Lei dos Sexagenários e, finalmente, a Abolição da Escravidão, ocorreram dentro dessa ordem institucional.
Nada disso significa que o Império fosse plenamente democrático. Não era. O sufrágio era restrito, a escravidão persistiu por grande parte do período e o Poder Moderador concentrava atribuições incompatíveis com as democracias contemporâneas. Ainda assim, havia um aspecto que merece atenção: mudanças profundas vinham sendo incorporadas de forma gradual.
O fim do tráfico negreiro, a Lei do Ventre Livre, a Lei dos Sexagenários e, por fim, a própria Abolição da Escravidão ilustram um processo de reformas que, embora lento e insuficiente sob muitos aspectos, procurava transformar a ordem política preservando a continuidade institucional. A ruptura de 1889 interrompeu essa trajetória. O Brasil optou por alcançar a outra margem do rio substituindo, de uma só vez, o próprio leito sobre o qual caminhava.
A República brasileira não emergiu de uma revolução popular, como a Revolução Francesa, nem de um longo processo de acomodação constitucional, como aquele que moldou a experiência britânica ao longo do século XIX. Sua origem foi muito mais restrita: um movimento conduzido por setores das elites civis e militares, sem ampla participação da sociedade.
A própria figura do marechal Deodoro da Fonseca traduz esse caráter ambíguo da ruptura. Mais circunstancial do que propriamente revolucionário, mais movido pelo desgaste com o gabinete imperial do que por uma convicção republicana consolidada, Deodoro tornou-se o símbolo de uma mudança que transformou profundamente o Estado brasileiro sem que tivesse sido precedida por um amplo consenso político. A célebre imagem do marechal "cansado" talvez sintetize esse momento histórico. Um novo regime nasceu antes que existisse, na sociedade brasileira, uma legitimidade igualmente nova para sustentá-lo.
Talvez seja cedo para responder a essa questão. Mas ela permite formular uma pergunta que merece atenção: e se a principal herança de 1889 não tiver sido apenas a substituição de um regime por outro, mas a interrupção de um processo gradual de construção de legitimidade institucional?
Não se trata de sugerir que a monarquia ofereceria, necessariamente, um futuro mais próspero ou mais democrático. Contrafactuais pertencem mais ao campo da imaginação do que da história. A questão relevante é outra: até que ponto a forma como uma ordem política nasce condiciona sua capacidade de consolidar, ao longo do tempo, um consenso em torno de suas próprias instituições?
Vista sob essa perspectiva, a história republicana brasileira parece revelar um padrão que merece reflexão. Em momentos decisivos, as crises frequentemente deixaram de ser apenas disputas em torno de governos ou de políticas públicas para se transformarem em questionamentos sobre a própria arquitetura institucional. Em diferentes épocas, discutiu-se a continuidade da República, o papel das Forças Armadas, a forma de Estado, o sistema de governo, a Constituição e até mesmo a legitimidade dos próprios detentores do poder.
Não é comum que sociedades maduras revisitem, com tanta frequência, as regras fundamentais que organizam sua vida política. Talvez isso ajude a compreender por que tantas crises brasileiras parecem extrapolar governos específicos e rapidamente alcançam as próprias regras do jogo político.
Talvez seja essa a verdadeira lógica da evolução institucional. Regimes podem ser proclamados em um dia. Constituições podem ser promulgadas em poucos meses. A legitimidade, porém, pertence a uma escala de tempo diferente. Ela se acumula lentamente, atravessa gerações e, uma vez consolidada, transforma instituições em algo maior do que simples regras jurídicas. Transforma-as em patrimônio político de uma sociedade. Talvez esse seja o verdadeiro ensinamento das democracias mais estáveis do mundo.
Fernando Freire Dutra é mestre em Políticas Internacionais pela Georgetown University.
Conteúdo editado por: Jocelaine Santos
