Um debate antes da hora

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As novas regras de repartição entre União, estados e municípios das cifras oriundas da exploração do petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluídos, conhecidas como royalties e participações especiais, aprovadas pelo Senado da República em outubro de 2011, vem colaborando para o acirramento dos embates federativos no Brasil. Convém lembrar que os royalties constituem uma espécie de indenização àqueles agentes regionais por problemas causados pela utilização de um insumo finito e correspondem a 15% do valor da produção do bem final.

De fato, a gênese dos constrangimentos repousa na Constituição de 1988, que deliberou pela apropriação da receita do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) no destino, por ocasião das transações interestaduais de energia elétrica e de petróleo e derivados, compensando estados e municípios produtores com o pagamento dos royalties.

Ao mesmo tempo, a decisão de manutenção da incidência do ICMS na origem, para o restante das mercadorias e serviços, ensejou o reaparecimento, de forma vigorosa, da guerra fiscal entre os entes subnacionais na atração de investimentos industriais, centrada em uma autêntica autonomia na utilização daquele tributo.

A intensificação da cobiça pelos royalties se deu com a elevação exponencial da produção de petróleo no Brasil, desde o fim do monopólio nos anos 1990, provocando a subida dos valores envolvidos de R$ 300 milhões em 1998 para R$ 3 bilhões em 2000 e para R$ 21,6 bilhões em 2010 – cabendo quase ¾ do total apenas ao Rio de Janeiro –, e a sua previsível multiplicação, por ocasião da deflagração dos projetos do Pré-sal, localizados na plataforma continental, devendo atingir R$ 100 bilhões anuais em menos de dez anos.

É curioso notar que os mais de 20 projetos acerca do assunto, em circulação no Congresso, não esboçaram qualquer interesse incisivo na escolha da alocação do montante de recursos gerados, preferencialmente articulada a um projeto de desenvolvimento para o país. Ao contrário, reconhecidamente, a despeito da ferrenha disputa entre as unidades federativas, nenhuma delas expôs programas consistentes de aplicação e, o que é pior, insinuam o provável emprego das somas para a cobertura de dispêndios correntes, dissociados de ações acompanhadas de efeitos duradouros em áreas de retaguarda, como educação e redução de dívidas, e de vanguarda, como ciência, tecnologia e inovação.

Essencialmente, o que tem prevalecido é a querela entre os estados produtores e não produtores de petróleo, os primeiros defendendo o aumento das receitas e os demais advogando um rateio partilhado dos recursos. Esses últimos inclusive, buscaram recentemente derrubar o veto presidencial à emenda de autoria do deputado gaúcho Ibsen Pinheiro, aprovada em 2010, que fixava a alocação das verbas pelos critérios do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), abarcando também os campos de petróleo já licitados.

Alternativamente, foi aprovado, em 19 de outubro de 2011, o substitutivo ao Projeto de Lei n.º 448 de 2011 do Senado da República que, em síntese, extingue o tratamento especial aos estados e municípios produtores, assegurado pelo artigo 20 da Constituição de 1988.

Porém, considerando que o cerne da designação da fragmentação dos recursos é representado pelo FPE e FPM, cujos parâmetros de divisão precisam ser revistos e atualizados até dezembro de 2012 – a partir de determinação do Superior Tribunal Federal (STF), por interpretar como inconstitucional o artigo 2.º da Lei Complementar (LC) 62 que, em 1989, designou a tábua de repartição do FPE, que deveria vigorar até 1991, mas ainda é praticada – a contenda dos royalties deve ser antecedida pela do FPE.

A propósito disso, tramitam dois projetos de lei no Congresso Nacional, o 192/2011, de autoria da senadora Vanessa Grazziotin (PCdoB-AM) e o 289/2011, iniciativa do senador Randolfe Rodrigues (PSOL), que carecem de apreciação abrangente à luz das novas estatísticas das contas regionais e dos indicadores construídos com as informações definitivas do Censo Demográfico de 2010, ambos produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Gilmar Mendes Lourenço, economista, é diretor-presidente do Ipardes e professor da FAE.