Guerra fiscal entre municípios

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Muito se tem discutido a respeito da guerra fiscal envolvendo os estados da federação e Distrito Federal, no que diz respeito à incidência do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS. Os debates giram em torno do reiterado desrespeito às determinações contidas na Constituição Federal e na Lei Complementar nº 24/75, que vinculam a concessão de benefícios fiscais de ICMS à prévia celebração de convênios entre os estados e o Distrito Federal.

Dentre as várias faces dessa guerra, tem-se a chamada "guerra dos portos", que levou o Senado Federal, com a pretensão de solucioná-la, a editar a Resolução nº 13, de 2012, que reduziu a alíquota de 4% para as operações interestaduais com produto importador. Ponto incontroverso de todo o debate é que os maiores prejudicados são, sempre, os contribuintes, envolvidos em autuações fiscais e ações judiciais que se remetem à glosa dos créditos no destino ou a cobrança da parcela originalmente dispensada na origem. São raras – para não se dizer inexistentes – quaisquer iniciativas contra os reais responsáveis por esse panorama, os conferentes dos infindáveis benefícios, cuja roupagem é mais criativa que a moda da estação.

O foco, aqui, contudo, não é a guerra fiscal pertinente ao ICMS. Todavia igualmente prejudicial é a guerra fiscal que os municípios, há algum tempo, deflagraram. O raciocínio, em princípio, segue o mesmo norte que deu impulso à guerra do ICMS, qual seja, conceder tratamento tributário mais favorável quanto aos tributos municipais, notadamente o imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISSQN), para atrair empresas e fomentar a arrecadação municipal. Com esse tipo de mecanismo, viu-se a criação, no entorno das grandes metrópoles, de verdadeiras "cidades-paraíso- fiscais", cujas alíquotas do ISSQN eram fixadas em patamares mínimos de 0,2% a 0,5%. Para combater esse tipo de manobra, com a EC 37/2002, foi estabelecida a alíquota mínima de 2%, o que não resolveu o problema já que inferior à alíquota de 5%, normalmente adotada pelos grandes municípios. São facetas da mesma guerra fiscal.

Mesmo sendo superior àquelas anteriormente praticadas, próximas a zero, a alíquota de 2% é muito atrativa se comparada com a de 5%, mais do que o dobro. Em certos casos, induz-se – de fato – que uma empresa opte por sua instalação em um município em detrimento de outro. Em outras situações, a possibilidade de economia fiscal seduz a ponto de que o empresário crie um estabelecimento meramente formal e documental em dado local, desprovido de qualquer elemento real e efetivo de existência.

Para combater a presença cada vez mais frequente desses chamados "estabelecimentos fictícios", as administrações fazendárias municipais passaram a manter cadastros de prestadores de serviços de outros municípios (como o CPOM, em Curitiba) e exigir, nas prestações realizadas por contribuintes não cadastrados, a retenção do ISSQN pelo pagador/tomador à alíquota máxima municipal. Todavia o procedimento que, tem tese, deveria servir, antes de tudo para proteger o bom contribuinte, tem se tornado um verdadeiro entrave, mais uma mazela burocrática.

Outro ponto comum de confrontos, em que a conta sobra para o contribuinte, está nas diferenças de interpretação do artigo 3º, da LC 116/03, que disciplina o que se considera local de prestação do serviço e, consequentemente, a identificação do município que tem a chamada "competência ativa" para exigir o ISSQN. Mesmo o legislador, procurando ser o mais claro, taxativo e objetivo possível, arrolando discriminadamente as hipóteses em que se excetua a regra geral (pela qual o ISSQN é devido no local em que o prestador está estabelecido), os municípios têm aplicado toda sorte de intepretação para "ajustar" a redação ao seu interesse arrecadatório. E, mais, as municipalidades se valem para aplicar à força seu entendimento do instituto da substituição tributária, imputando a responsabilidade ao tomador-contratante do serviço que, evidentemente, na dúvida faz a retenção e pagamento do imposto que seria teoricamente devido pelo seu prestador do serviço.

São todas essas facetas de uma mesma guerra fiscal, que atrasa o país que pretende e precisa evoluir. Apenas haverá seriedade, comprometimento e responsabilidade nos assuntos de natureza fiscal – mais precisamente quanto à política da guerra fiscal – quando as autoridades concedentes forem responsabilizadas. Enquanto a conta ficar com os contribuintes, este joguete sai muito barato para aqueles que usam e abusam de seus resultados políticos e meramente arrecadatórios.