O orçamento público brasileiro pode mudar – o orçamento impositivo

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Gustavo Lima / Câmara dos Deputados

No currículo da maioria dos cursos de Direito no Brasil não há a disciplina Direito Financeiro. Esta é apenas uma introdução ao Direito Tributário. Por conseguinte, a maioria dos alunos de cursos jurídicos desconhece o funcionamento das finanças públicas. Estudam, por outro lado, o funcionamento da Administração Pública — seus serviços públicos, servidores, licitações — no Direito Administrativo, a captação de tributos — espécies tributárias, direitos do contribuinte — no Direito Tributário, e, mais recentemente, a Ordem Econômica do Estado — no Direito Econômico. Falta-lhes, entretanto, saber como o dinheiro público é utilizado para efetivar todos esses ramos do Direito acima descritos. A relação do Direito Financeiro com outros ramos do Direito é forte. E, sem saber o seu funcionamento, o conhecimento jurídico pode ser incompleto.

Nesse contexto, é de crucial importância a noção de cultura orçamentária – participação pública no orçamento –, e não apenas a preocupação do valor dos impostos pagos pelos contribuintes. O cuidado com o uso do dinheiro público deve ser o mesmo cuidado com a arrecadação dos impostos.

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Ressaltada a importância da cultura orçamentária, apresento um assunto que poderá resultar mudança no funcionamento da gestão pública brasileira (e que chamou a atenção da imprensa) e que deve ser objeto de estudo nos cursos jurídicos: o orçamento impositivo.

Orçamento público é tema do Direito Financeiro. E, no Brasil, o orçamento público, por tradição e por interpretação da doutrina jurídica, é autorizativo – o agente público não é obrigado a executá-lo. Sob um orçamento impositivo o cenário inverte e a execução torna-se obrigatória. Na Proposta de Emenda à Constituição (PEC 358/2013) que vem sendo debatida no Congresso, a obrigatoriedade limita-se às emendas individuais dos parlamentares. Então, incluída a emenda no orçamento público, esta passa a ser de execução obrigatória pelo Presidente da República.

Quais são os efeitos práticos se aprovada a PEC? Primeiro, a certeza de que o dinheiro será destinado aos fins definidos por cada um dos parlamentares – despesas públicas nos municípios do interior do país, por exemplo. Segundo, a Presidente da República não terá como apresentar desculpa e terá a obrigação de gastar o dinheiro. Terceiro, os municípios destinatários dos recursos poderão se planejar melhor durante o ano, pois virá, certamente, o dinheiro. Quarto, o valor total das emendas individuais será expressivo e poderá provocar dificuldades financeiras à União no decorrer no ano, caso sobrevenha redução da arrecadação tributária. Quinto, a omissão da Presidente da República (ou de algum Ministério) na liberação de recursos terá consequências, inclusive judiciais. Sexto (e mais importante), o equilíbrio entre os poderes do Estado (Executivo e Legislativo) alterar-se-á, e os parlamentares passarão a deter competências sólidas na construção do orçamento anual.

É uma nova configuração do Estado e da gestão pública. Muito pode mudar a partir desse primeiro passo. Resta saber se o primeiro passo foi na direção certa.

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Na minha opinião – revendo parte do meu antigo entendimento –, a direção é certa. Será, o orçamento impositivo parcial (somente emendas), um teste para um novo modelo de orçamento, o qual demandará grande debate público.

A votação deve ser concluída em breve (talvez nos próximos dias). Falta apenas a votação dos destaques da PEC 358/2013.