Reforma da Previdência superou expectativas. Quanto o governo está economizando

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Três anos após ser aprovada, a reforma da Previdência tem gerado um impacto nas contas públicas bastante superior ao projetado inicialmente. Entre 2020 e 2022, a economia de recursos deve chegar a R$ 156,13 bilhões, montante 78,76% superior às estimativas originais para o período, que eram de R$ 87,34 bilhões em valores já corrigidos.

O cálculo é do consultor legislativo para assuntos previdenciários Leonardo Rolim, que foi secretário de Previdência do Ministério da Economia na época da reforma, além de ocupar a presidência do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) entre 2020 e 2021.

Para chegar aos números, ele observou as despesas previdenciárias na execução do Orçamento dos últimos anos. Para o ano de 2022, considerou as dotações previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA), uma vez que o exercício ainda não está encerrado.

Os dados foram comparados com a estimativa de despesa previdenciária constante da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2020, que foi calculada em abril de 2019. Na ocasião, foram projetados os gastos do regime geral de previdência social (RGPS) para os 50 anos seguintes, e do regime próprio de previdência social (RPPS) para um horizonte de 75 anos.

A previsão considerava uma estimativa de inflação, uma vez que as aposentadorias do regime geral são reajustadas anualmente pelo INPC, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor. Os valores foram então corrigidos pelos indicadores de variação de preço que efetivamente ocorreram, além de excluído, em 2022, o impacto da postergação do pagamento de precatórios. No regime geral, os cálculos apontaram uma economia de R$ 109,47 bilhões em três anos – a projeção inicial era de R$ 61,67 bilhões.

No caso do RPPS, do qual participam os servidores públicos, Rolim isolou nas contas a ausência de reajuste salarial nesses três anos, uma vez que a Lei Complementar 173/2020 congelou as carreiras durante a pandemia do novo coronavírus. Como a maior parte dos aposentados da União têm integralidade de paridade da aposentadoria, o ajuste foi necessário para não superestimar o impacto da reforma nas contas públicas. Com isso, chegou-se ao montante de R$ 46,66 bilhões gastos a menos com o regime do funcionalismo – estimava-se originalmente R$ 25,67 bilhões.

O que levou à economia de mais de R$ 150 bilhões na Previdência

Os R$ 156,13 bilhões de economia, explica o consultor, resultam de um conjunto de atos que estabeleceu a chamada Nova Previdência. O primeiro foi a Medida Provisória (MP) 871/2019, posteriormente convertida na Lei 13.846/2019, que fez uma série de ajustes na legislação com o objetivo de coibir fraudes no sistema previdenciário, além de facilitar o processo de cessação de benefícios com indícios de irregularidades.

O segundo foi a reforma da Previdência propriamente dita, ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019, que completa três anos de promulgação neste sábado (12). O texto promoveu, entre outras medidas, a fixação de idade mínima para aposentadoria (65 anos para homens e de 62 anos para mulheres), o cálculo do benefício a partir da média de todos os salários (antes excluía-se as 20% menores contribuições), a elevação das alíquotas de contribuição para quem ganha acima do teto do INSS, e a criação de regras de transição para trabalhadores em atividade.

A terceira foi a Lei 13.876/2019, que restringiu ao mínimo as situações de competência federal delegada para a Justiça Estadual, procedimento que tornava mais demorada a resolução de casos judicializados e, por consequência, exigia o pagamento de mais juros pelo sistema previdenciário.

“Não dá para saber, desse montante, quanto é resultado da emenda constitucional ou da Lei 13.846. Eu diria que basicamente são essas duas, porque a questão da judicialização vai ter um efeito mais a longo prazo”, explica o consultor.

Não entraram no cálculo os efeitos da Lei 13.954/2019, que criou novas regras para a aposentadoria dos militares, porque não havia um estudo que permitisse comparar estimativas de despesas pré e pós reforma – a categoria dispõe de um regime previdenciário próprio, regido pelo Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas.

Quando será necessária uma nova reforma da Previdência, e o que deve ser alterado

Segundo Rolim, na análise sob a ótica da despesa, mantida a tendência, uma nova reforma previdenciária não será necessária antes de meados da próxima década. “Se olhar qualquer regime básico no mundo inteiro, tem déficit. A reforma não reduziu o déficit [em valores absolutos], mas reduziu em porcentual do PIB”, diz.

“Só a partir de meados da década de 2030 é que os efeitos da reforma não serão mais suficientes para se contrapor à demografia, ao envelhecimento acelerado da população”, explica. “Aí precisaremos fazer mais algumas mudanças, mas seriam aspectos bem pontuais, como a questão urbano/rural, homem/mulher e alguma coisa referente à expectativa de vida”, diz.

Há cerca de 20 anos, a expectativa de vida do trabalhador rural era sete anos inferior à do urbano. Hoje, o indicador já está igualado, e a tendência é que daqui a alguns anos a expectativa de vida no campo supere a da cidade, o que exigirá ajustes para evitar a insustentabilidade do sistema.

O mesmo deve ocorrer em relação à diferenciação entre contribuintes do sexo masculino e feminino. “As mulheres vivem mais do que os homens e, hoje, se a gente olha as mulheres abaixo dos 30 anos no mercado de trabalho, as características de taxa de atividade, de formalização e inclusive de salário médio já são idênticas. Quando se consideram todos os homens e mulheres, ainda há diferenças grandes, justamente porque a geração anterior, de pessoas acima de 30 anos, ainda apresenta um descompasso, que é a principal razão para se ter diferença de idade de aposentadoria”, diz Rolim.

Outra discussão que inevitavelmente virá no futuro diz respeito ao aumento da idade mínima de aposentadoria. O projeto original da reforma de 2019 previa um reajuste automático da faixa etária para aposentadoria a partir da elevação da expectativa de vida, mas o dispositivo acabou retirado do texto final.

Rolim ressalta, no entanto, que esse horizonte considera um cenário em que não haja um crescimento exagerado das despesas em relação à receita previdenciária, como um aumento descomunal no valor de referência das aposentadorias. Ele defende, por exemplo que o aumento real do salário mínimo, prometido pelo presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva (PT), seja vinculado ao crescimento do PIB per capita, e não à variação do PIB isoladamente.

“Quando você coloca o PIB per capita, você está agregando mais ou menos ao crescimento da produtividade. E se você agrega ao salário mínimo o crescimento da produtividade, a tendência é que a receita previdenciária cresça mais ou menos na mesma proporção que cresce a despesa”, diz.

“Já o PIB cheio varia em uma proporção que, dependendo do crescimento populacional, acaba dando uma impressão do aumento da produtividade maior do que de fato ocorreu”, explica.

“Foi o que aconteceu em um momento lá atrás, quando houve aquela política de crescimento do salário mínimo vinculado ao PIB. Ainda tem o fato de que se o PIB fosse negativo, o salário mínimo não tinha a correspondente redução. O nosso salário mínimo era muito baixo, então até fazia algum sentido você ter um crescimento muito acima da produtividade. Agora a gente já está em um nível muito mais próximo, por exemplo, do que os outros países da OCDE”, afirma.