Sistema tributário barra progresso

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As fontes de arrecadação própria dos municípios sofreram mudanças pouco significativas desde sua criação, pela Constituição de 1934, passando quase despercebidas pelas Constituições seguintes (1937, 1946, 1967 e 1988). Eles têm à disposição tributos basicamente urbanos, enquanto a maioria vive da economia rural. A restrição das atividades econômicas como fonte arrecadadora explica, em parte, o alto grau de dependência dos municípios dos cofres estaduais e federais. No Paraná, oito dos dez piores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) estão em municípios cuja população rural é bem superior à urbana (veja infográfico).

O caixa próprio dos municípios vem do Imposto Predial Territorial Urbano e do Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza. O primeiro era responsabilidade dos estados até 1934, o segundo nasceu por emenda constitucional em 1965. O IPTU representa, em média, 35,9% do total de receita própria dos municípios brasileiros. O ISS, 45,6%. A receita se complementa com o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), taxas e contribuições eminentemente urbanas. No Paraná, por exemplo, 80% dos municípios têm menos de 20 mil habitantes e vivem de atividades rurais. São, portanto, dependentes do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

O atual sistema tributário nunca permitirá que sejam auto-sustentáveis municípios como Mato Rico, por exemplo, desmembrado em 1991 de Pitanga. De acordo com o Censo 2000 do IBGE, 85,5% dos 4.500 habitantes vivem na área rural. Na avaliação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam), a Constituição de 1988 pouco ajudou municípios como Mato Rico, que ainda nem haviam sido criados na data de sua promulgação. Os ganhos para municípios assim vieram apenas por meio do FPM, principal transferência da União, e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), maior contribuição dos estados. A participação do FPM subiu de 17% para 20%, com adicionais de 0,5% ao ano até se chegar aos atuais 22,5%.

Ao analisar os resultados da Constituição, o economista e geógrafo François Bremaeker conclui que a União e os estados simplesmente transferiram parte de seus encargos para os municípios, como saúde e educação, por exemplo, sem lhes dar recursos para isso. A União ainda criou mecanismos que viriam a retirar recursos dos estados e municípios. Duas dessas medidas foram a criação de novas contribuições (como a CPMF) ou o reajuste de outras, cujos recursos não precisaria dividir, e a renúncia fiscal sobre o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produto Industrializados (IPI), que constituem o FPM e o Fundo de Participação dos Estados (FPE).

"O atual sistema tributário leva a esta situação. Infelizmente, não se vislumbra uma perspectiva diferente, mesmo que se promova uma profunda alteração no sistema tributário nacional, vez que o grande problema desses municípios é, além da relativamente pequena quantidade de contribuintes, a sua capacidade contributiva, devido não só à enorme desigualdade na distribuição da renda de sua produção, mas também à enorme concentração de pobreza nesses municípios", avalia Bremaeker. Um alento aos pequenos municípios está na Proposta de Emenda Constitucional (PEC) do senador Osmar Dias (PDT-PR), que destina aos municípios 10% de todas a arrecadação federal com essas contribuições.

A PEC já tem parecer favorável na Comissão de Constituição e Justiça do Senado, mas o grupo político ligado ao governo já faz corpo-a-corpo contra a medida porque isso reduziria a receita da União. Até a definição dessa pendenga política, os números de 2004 ajudam a entender melhor a concentração tributária restrita a uma fatia dos municípios brasileiros. Os 5.562 municípios brasileiros tiveram apenas 17,5% de receita própria. A maior participação ficou com os da Região Sudeste (68,8%), seguidos pelos da Região Sul (14,3%).

A média nacional caiu por causa da baixa arrecadação municipal no Nordeste (9,7%), no Centro-Oeste (4%) e no Norte (3,2%). Só aqueles acima de 200 mil habitantes superam a média nacional, ou 2,2% do total existente no país. Eles concentram nada menos do que 72,8% de toda a receita tributária municipal. Em oposição, 71,8% dos municípios menores de 20 mil habitantes detêm só 4,4% do total da receita tributária. Juntas, as cidades do Rio de Janeiro e São Paulo concentram 30,9% da receita tributária municipal.