Votação de PEC apoiada pelo governo deixa para trás alternativas de reforma tributária

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A Câmara dos Deputados deve votar nesta quinta-feira (6) a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/2019, que altera o sistema de impostos sobre consumo do país. Considerada prioritária pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT), a versão que irá à votação acabou se sobrepondo a outras alternativas de reforma tributária em discussão no Congresso.

O eixo central da PEC 45 é a criação de um único tributo sobre consumo, no modelo de Imposto de Valor Agregado (IVA), a partir da unificação de cinco tributos: IPI, PIS e Cofins, hoje de competência federal; ICMS, administrado pelos estados; e ISS, de responsabilidade dos municípios.

O IVA brasileiro receberia o nome de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e teria regras únicas, mas duas gestões distintas, uma a nível federal e outra compartilhada entre estados e municípios – daí ser chamada de “IVA dual”. Além disso, é proposta a criação de um imposto seletivo, que incidiria sobre bens e serviços considerados prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, como forma de desestimular seu consumo.

Para compensar perdas com o fim de benefícios fiscais e reduzir o desequilíbrio econômico entre as unidades federativas com a reforma, é previsto ainda um Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR), que teria uma contrapartida também da União.

As principais linhas da proposta resgatam ideias de um relatório do senador Roberto Rocha (PTB-MA) à PEC 110/2019, que também previa um sistema de IVA dual com imposto seletivo e FDR. Apresentado em outubro de 2021, no entanto, o parecer não avançou mais no Senado desde então.

O texto que vai à votação é um substitutivo do deputado federal Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) à PEC 45, de autoria do senador Baleia Rossi (MDB-SP), a partir de proposta do economista Bernard Appy, atual secretário especial para a Reforma Tributária do Ministério da Fazenda.

PEC 7/2020 prevê apenas três impostos no país

Caso aprovado, o texto deixa para trás outras alternativas de reforma do sistema tributário que tramitam no Congresso. Uma delas é a PEC 7/2020, apresentada pelo deputado federal Luiz Philippe de Orleans e Bragança (PL-SP), que teve parecer favorável aprovado em comissão especial da Câmara em dezembro de 2022, ficando pronta para apreciação em plenário.

O texto propõe basear a arrecadação do Estado brasileiro em apenas três tributos: sobre renda, consumo e propriedade. Sobre cada uma das bases, incidiria um imposto com alíquotas definidas nos níveis federal, estadual e municipal.

Para isso, seriam extintos um total de 15 impostos e contribuições, praticamente todos que incidem hoje sobre propriedade e consumo nos três níveis de governo:

• Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS);
• Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
• Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS);
• Contribuição ao Programa de Formação de Patrimônio do Servidor Público (Pasep);
• Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
• Imposto Sobre Serviços (ISS);
• Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
• Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD)
• Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
• Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
• Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL);
• Imposto de Exportação (IE);
• Contribuições previdenciárias sobre folha de pagamento;
• Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (Cide); e
• Salário-Educação.

Mediante convênios, a competência para arrecadação, fiscalização e cobrança seria da União para o Imposto de Renda (IR); dos estados para o imposto sobre consumo de bens e serviços; e dos municípios para o imposto sobre patrimônio.

Com a extinção das contribuições sociais, a seguridade social seria financiada por parcela da arrecadação dos impostos sobre consumo e sobre renda, além de recursos orçamentários. O porcentual mínimo dos tributos a ser destinado à área seria definido em lei complementar, conforme o texto.

Ainda segundo a proposta, seriam destinados à educação uma fatia mínima de 18% da receita da União e de 25% da receita dos estados e municípios. Já programas suplementares de alimentação e assistência à saúde seriam financiados com recursos provenientes de impostos sobre a renda e sobre consumo dos respectivos entes federativos.

Estados e municípios teriam a prerrogativa de instituir impostos sobre renda e patrimônio na forma de um adicional análogo ao cobrado pela União, delegando a cobrança à Receita Federal. Com isso, seriam encerradas as transferências feitas pelo governo federal por meio dos fundos de participação dos estados (FPE) e dos municípios (FPM).

PEC 46/2022 substituiria milhares de legislações de ICMS e de ISS em apenas duas leis

Outra proposta alternativa de reforma tributária foi protocolada pelo senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR) em dezembro de 2022. Diferentemente das demais iniciativas, o texto não propõe unificar ou extinguir qualquer dos tributos vigentes. A ideia central é simplificar a tributação sobre o consumo por meio da unificação das leis dos estados e do Distrito Federal que regulam o ICMS e dos municípios sobre o ISS.

Na justificativa da matéria, o parlamentar afirma que a alteração diminuiria “muito as obrigações acessórias das empresas, reduzindo custos e tornando mais transparente o impacto desses tributos sobre os preços dos bens”.

Pela proposta, as 27 legislações estaduais e do DF que tratam do ICMS e as mais de 5 mil leis municipais sobre ISS seriam substituídas por apenas duas (uma para cada imposto), com abrangência nacional. As normas gerais seriam estabelecidas em nível federal, pela União, por meio de duas leis complementares.

De modo a manter a autonomia dos entes subnacionais estabelecida pelo pacto federativo, a PEC, diferentemente de outras propostas de reforma, não prevê unificação de alíquotas. Os porcentuais continuariam sendo determinados e ajustados por meio de leis estaduais e municipais, de acordo com as necessidades de arrecadação dos governos locais.

Tampouco haveria alteração de carga tributária ou geração de novas despesas para o Tesouro Nacional, que não participaria da gestão da mudança no ICMS e no ISS, já que todo o processo de unificação caberia ao conjunto de estados e municípios.

Além da unificação de legislação, outra grande mudança, também prevista na PEC 45 e apoiada pelo governo federal, seria a cobrança de ICMS e ISS no local de destino do consumo – hoje o recolhimento ocorre na origem, o que motiva a chamada “guerra fiscal”.

Desde a promulgação da Constituição de 1988, houve propostas de reforma tributária em praticamente todos os governos, mas a resistência de setores da economia e o conflito de interesses entre União e entes federativos impediram o avanço de qualquer uma delas.

Segundo a Câmara dos Deputados, somente três delas chegaram a ser aprovadas em comissão especial da Casa, mas nenhuma foi à votação em plenário: a PEC 175/1995, no governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB); a PEC 233/2008, no segundo governo Lula (PT); e a PEC 293/2004, no governo Michel Temer (MDB).