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O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou nesta quarta-feira (29) que a presidência da República e as mesas diretoras da Câmara dos Deputados e do Senado Federal apresentem, em até 10 dias, uma proposta de “matriz de responsabilidades” para reforçar o controle sobre as emendas parlamentares.
A decisão foi tomada em uma ação que questiona a constitucionalidade do atual modelo das emendas impositivas e busca definir de forma objetiva as atribuições de cada agente envolvido na aplicação dos recursos públicos.
Segundo a decisão, o documento deverá identificar todos os participantes do ciclo da despesa pública e estabelecer as responsabilidades em cada etapa da execução das emendas. O texto também determina, obrigatoriamente, a previsão de responsabilização do parlamentar que indicar a emenda individual, com a definição dos destinatários e dos objetos contemplados pelos recursos.
“Parece que há a visão de que poderes dos parlamentares foram ampliados sem a simétrica ampliação de responsabilidade”, escreveu Dino acrescentando que essa situação dificulta a definição de competência em investigações criminais e pode provocar um “interminável 'sobe-e-desce' de inquéritos e ações penais” (veja decisão na íntegra).
Flávio Dino citou investigações conduzidas pela Polícia Federal nas quais parlamentares alegaram que apenas indicam as emendas, sem responsabilidade sobre a aplicação dos recursos. Para o ministro, esse entendimento não se sustenta, já que a indicação do beneficiário e do destino da verba faz do congressista um agente com participação direta no processo orçamentário.
Na decisão, Dino acolheu o argumento de que o parlamentar exerce função equivalente à de um “ordenador de despesas anômalo” ao definir a destinação dos recursos.
“O exercício dessa competência é indissociável do dever de prestar contas, bem como de um correlato regime de responsabilização pessoal, incidente nas hipóteses em que a atuação do agente público – por ação ou omissão – ocasionar dano ao Erário ou violação aos deveres inerentes à gestão financeira e orçamentária”, registrou o ministro.
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Dino afirmou ainda que existe um nexo causal direto entre a indicação do parlamentar e a execução da despesa pública, já que a programação orçamentária não se concretiza sem essa manifestação. Para ele, é contraditório que quem exerce influência sobre a destinação de bilhões de reais permaneça afastado dos mecanismos de fiscalização e controle.
“Aquele que exerce poder sobre o ciclo da despesa não pode invocar 'independência' ou 'prerrogativa' do mandato parlamentar para se afastar dos mecanismos constitucionais e legais de controle. Em síntese, não é admissível que haja poder de fiscalização sem correspondente sujeição à fiscalização”, destacou.
Ao tratar das chamadas “emendas Pix”, o ministro ressaltou que a utilização de recursos públicos deve obedecer ao devido processo constitucional orçamentário. Para Flávio Dino, a indicação de uma emenda instantânea “não é o mesmo que 'passar um PIX' para uma pessoa da família ou um comércio da esquina”, disparou.
Falhas na execução das emendas
A decisão também menciona auditorias da Controladoria-Geral da União (CGU) e do Tribunal de Contas da União (TCU), que apontaram problemas estruturais na execução das emendas parlamentares, como a dificuldade de rastreabilidade dos recursos, o desvio de finalidade e obras paralisadas, repasses para entidades privadas sem procedimentos públicos de seleção e utilização de rito de urgência.
Diante da relevância do tema, Dino determinou a adoção do rito de urgência para que o caso seja analisado de forma definitiva pelo plenário do STF em conjunto com outras ações sobre o sistema de emendas impositivas.
Após o prazo de 10 dias concedido ao governo federal e ao Congresso Nacional, a Advocacia-Geral da União (AGU) e a Procuradoria-Geral da República (PGR) terão cinco dias, cada uma, para apresentar suas manifestações.
