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O presidente Jair Bolsonaro e ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva.| Foto: Alan Santos/PR e Fabio Rodrigues Pozzebom/Agência Brasil

Desde que o Senado instalou uma comissão de juristas para propor uma nova lei do impeachment, políticos e especialistas em Direito têm especulado sobre como as novas regras de cassação poderão impactar um novo mandato do presidente Jair Bolsonaro (PL) ou do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), os dois principais pré-candidatos ao Planalto. Nos bastidores, há a percepção de que parte das ideias para mudar a lei, já apresentadas publicamente, tende a facilitar uma eventual destituição de Bolsonaro e ao mesmo tempo blindar Lula da cassação do mandato.

Especialistas, por outro lado, alertam que alterações legislativas que busquem forçar um resultado ou outro podem se revelar inúteis, na medida em que o impeachment de um presidente depende muito mais de fatores políticos que jurídicos.

A comissão do Senado para propor uma nova lei do impeachment é presidida pelo ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal (STF), e conta com mais dez juristas – na maioria advogados ligados ao mundo político. O trabalho deles é elaborar, em até seis meses, uma proposta revendo os ritos do processo e os tipos de crime de responsabilidade que levam um presidente da República a perder o cargo.

Quais são as ideias para mudar a lei que podem afetar Bolsonaro e Lula

Ideias que já circulam na comissão sinalizam tentativas de direcionamento das regras do impeachment contra Bolsonaro e a favor de Lula.

A sugestão mais comentada entre os juristas da comissão é a de tirar do presidente da Câmara o atual poder de decidir, a qualquer tempo e individualmente, se abre ou não o processo de impeachment. O objetivo seria tentar contornar a atual postura do titular do cargo, Arthur Lira (PP-AL), de represar mais de uma centena de denúncias contra Bolsonaro.

“Parece haver consenso na comissão, pelas conversas, que temos que criar mecanismo que não torne a definição sobre instaurar ou arquivar um processo de impeachment, uma decisão unilateral, unipessoal e não sujeita a qualquer tipo de controle”, disse um dos integrantes da comissão à reportagem, que pediu para não ter seu nome divulgado.

As “soluções” seriam a fixação de um prazo fixo para que o presidente da Câmara decida se aceita um pedido de impeachment ou se o rejeita; ou então transferir esse poder para o plenário da Casa, formado por todos os deputados federais.

Esse plano parte das premissas de que Bolsonaro teria claramente cometido vários de crimes de responsabilidade e de que um processo de impeachment só não foi aberto pela proteção que ele recebe de Lira.

Uma tentativa de blindar Lula, por sua vez, estaria na ideia, também muito defendida internamente na comissão, de definir mais precisamente os tipos penais que configuram crimes de responsabilidade de um presidente, passíveis de impeachment. A crítica que se faz é que as descrições atuais dos crimes são muito abertas, genéricas, o que favorece a apresentação de infinitas acusações, criando desgaste e risco de instabilidade para os presidentes.

Nesse sentido, uma das propostas é reduzir o rol de crimes de responsabilidade fiscal que podem ser imputados ao presidente da República. Esses tipos penais, introduzidos na lei do impeachment em 2000, na esteira da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foram usados para destituir a ex-presidente Dilma Rousseff (PT). E agora há o temor de que também possam ser acionados para denunciar Lula, que já ele fala abertamente em afrouxar políticas de contenção de gastos caso seja eleito.

“A preocupação é dar o mínimo de estabilidade política. O problema é que tem um tanto de tipo penal que foi colocado, uma parte pela LRF, de tipos orçamentários, que quem faz não é o presidente da República, é o secretário do Tesouro”, disse outro membro da comissão à reportagem, também pedindo sigilo de seu nome.

No processo de impeachment de Dilma, parte da comunidade jurídica, especialmente aquela ligada ao campo progressista, criticou duramente o enquadramento das chamadas "pedaladas fiscais" – manobra para ocultar rombos no orçamento federal – como crime de responsabilidade. E mais: defendiam que não era o caso de responsabilizar a petista por isso, mas sim um auxiliar dela que operasse diretamente as contas públicas, como o secretário do Tesouro.

Tentativas podem ser inúteis, diz autor de livro sobre o impeachment

Estudiosos do impeachment consultados pela Gazeta do Povo, questionam a efetividade dessas medidas, seja para punir Bolsonaro ou para proteger Lula a partir de 2023.

Professor associado da Faculdade de Direito da USP e autor do livro Como remover um presidente, Rafael Mafei sustenta, por exemplo, que Bolsonaro não cai só porque Lira barra os pedidos de impeachment contra ele, mas porque o Congresso não quer. “A gente não pode imaginar que a Câmara está louca para aprovar um impeachment contra o Bolsonaro e é o Lira sozinho que não quer", diz Mafei. "Ele [Lira] sabe que ele [Bolsonaro] tem o apoio dos deputados para isso [não aprovar um impeachment]”, diz, referindo-se ao apoio que o presidente acabou angariando na Câmara ao se aliar ao Centrão.

Um exemplo disso foi uma decisão de 2016 do então ministro do STF Marco Aurélio Mello, que mandou o então presidente da Câmara, Rodrigo Maia, instalar uma comissão para analisar denúncias contra o ex-presidente Michel Temer. Como Temer tinha apoio na Casa, os partidos se recusaram a indicar deputados para o colegiado, o que esvaziou o impulso que Marco Aurélio pretendia dar a um processo de impeachment.

Quanto à ideia de tornar a descrição dos crimes de responsabilidade mais pormenorizada, Mafei também diz que isso não necessariamente blindaria um presidente da República. A lógica por trás dessa hipótese é a de que, quanto mais aberta for a interpretação sobre uma tipificação penal, mais fácil é acusar a pessoa daquele delito. De modo inverso, quanto mais precisa e clara for a definição do crime, mais difícil é enquadrá-la.

Mafei argumenta, no entanto, que esse raciocínio faz sentido dentro de um processo criminal que corre na Justiça, em que os juízes têm formação jurídica. No caso do impeachment, os julgadores são políticos e não precisam se prender a uma interpretação cuidadosa da lei para condenar um presidente. O fator determinante do julgamento é a própria política – tudo depende da força ou da fraqueza que o presidente da República tem junto aos parlamentares.

“A ideia de que o tipo [penal] fechado é uma proteção jurídica é concebida no Direito Penal, que é uma área cujos julgamentos são quase sempre feitos por juízes togados, com formação jurídica, que em tese estão atentos ao que é a jurisprudência. A decisão está sujeita a recurso para um tribunal. Quem julga impeachment é um deputado ou senador. Tenho enorme ceticismo de imaginar que o julgamento de qualquer um dos membros do Congresso, no caso da Dilma, teria sido diferente se a redação da lei fosse uma ou outra”, diz o professor.

Novas regras do impeachment podem mexer na relação entre os poderes

Ainda que não necessariamente as mudanças cogitadas possam ameaçar Bolsonaro ou blindar Lula, há o entendimento de que elas podem rebalancear a relação entre os poderes.

O cientista político Carlos Pereira, professor da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo e estudioso das relações entre Executivo e Legislativo, diz que, em tese, quanto mais fácil for o impeachment, mais o presidente tem de atender ao Congresso para não cair. Ao contrário, quanto mais difícil, mais autonomia ele tem em relação ao “legislador mediano”.

“Se o chefe do Executivo souber, ex ante, que o processo é muito mais difícil, isso tenderá a estimular desse governante a um comportamento mais irresponsável, dado que ele sabe de antemão que as chances de perder o cargo de forma antecipada é muito difícil de acontecer. Mas se estivermos numa direção de fortalecer o Legislativo vis-à-vis o Executivo, acho que o Legislativo desejaria criar mais facilidades para se ver livre de um presidente não consistente com as preferências do legislador, pelo menos o legislador mediano”, diz Pereira.

Rafael Mafei, por sua vez, diz que, se um lado regras para facilitar ou dificultar um processo podem fazer pouca diferença para destituir ou manter um presidente, por outro, é importante discutir a atual prerrogativa do presidente da Câmara de represar os pedidos de cassação de um presidente. Segundo ele, a regra atual permite que ele use o poder individual de deflagrar ou não o impeachment como uma “arma de chantagem” sobre o presidente da República, um desequilíbrio que, para ele, merece atenção da comissão de juristas.

“Ele [o presidente da Câmara] transforma o impeachment numa arma de chantagem contra o Executivo, que obriga o presidente a contemplar ele e seu grupo, com mais vantagens e recursos do Orçamento. Esse represamento do impeachment o ajudaria, portanto, a se tornar mais poderoso perante o presidente, e consequentemente mais influente junto aos deputados, porque conseguiria distribuir essas benesses que ele extorque do presidente com a ameaça do impeachment.”

Em seu estudo sobre o tema, Mafei verificou que a prática de segurar por tempo indefinido pedidos acumulados de impeachment foi inaugurada pelo ex-presidente da Câmara, Eduardo Cunha (MDB-RJ), depois mantida por seu sucessor, Rodrigo Maia (ex-DEM e atualmente no PSDB), e hoje é usada por Lira para ganhar mais poder.

Em relação ao Judiciário, Mafei entende que, nos dois impeachments ocorridos no Brasil (em 1992 contra ex-presidente Fernando Collor; e em 2016 contra a ex-presidente Dilma Rousseff), o STF tem se limitado a ajustes pontuais no processo, sem entrar no mérito sobre a pertinência ou não das acusações que ambos sofreram.

Mas a iniciativa do presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), de chamar um ministro do STF para conduzir a elaboração de uma nova lei é foco de incômodo para a deputada estadual Janaina Paschoal (PRTB-SP), professora e doutora em Direito Penal pela USP e autora do pedido de impeachment de Dilma.

“Tenho o sentimento de que o STF tem ultrapassado um pouco os limites, tanto no que concerne ao Executivo quanto no que concerne ao Legislativo. E não gostei de um membro do Judiciário encabeçar uma iniciativa legislativa que vai ter como fim regulamentar todo o processo para tirar o mandato de alguém que está no Executivo. Tem uma questão simbólica mais delicada do que a proposta em si. A mensagem que passa é ruim. Parece uma intervenção do poder Judiciário no Legislativo e até no Executivo”, diz Janaina.

Impeachment é solução para crises políticas?

Uma preocupação presente entre alguns estudiosos é o risco de que a aprovação de regras que travem demais o avanço do impeachment de um presidente no Congresso prolongue ou até deixe sem saída a crise política que levou os parlamentares a iniciar o processo.

E aqui surge um dilema, porque teoricamente o impeachment é um instrumento criado no sistema presidencialista para retirar do poder o chefe do Executivo que comete desvios que atentem contra a Constituição, com atos que comprometam o funcionamento regular das instituições ou com decisões que coloquem em perigo direitos fundamentais da população.

Como o julgamento, no entanto, é feito por políticos, ao longo do tempo, parte relevante dos cientistas políticos tem observado que o instrumento passou a ser usado preponderantemente para remover presidentes que perdem, de forma irremediável, a articulação política necessária junto ao Congresso para governar, mediante a aprovação das políticas públicas.

Para alguns, trata-se de uma forma de flexibilizar o presidencialismo, aproximando-o do sistema parlamentarista, no qual o poder Executivo nasce e necessariamente depende de uma coalizão majoritária formada de antemão no Legislativo na eleição.

“O impeachment foi criado como válvula de escape quando as tensões chegam ao nível de que o presidente perde completamente a legitimidade perante a maioria o Parlamento, para que este se livre do presidente sem grandes traumas”, diz o cientista político Carlos Pereira.

Sem impeachment, uma crise política grave poderia, no limite, levar a uma ruptura na própria ordem democrática, com golpes de Estado ou violência política efetiva.

Dentro da academia, porém, há quem alerte para o risco de banalização do instrumento, no sentido de que seja usado sempre diante de conflitos políticos comuns do Legislativo com o Executivo, especialmente quando não existem crimes de responsabilidade cometidos pelo presidente – ou ao menos quando isso não esteja claro perante a opinião pública.

Historiador e doutor em ciência política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Rafael Lameira diz que o presidencialismo é um sistema que prevê a estabilidade para o chefe do Executivo, eleito pela maioria da população para o mais alto cargo do Estado. “O impeachment, da forma como está sendo usado hoje, é uma distorção das regras do presidencialismo. Porque na prática ele está tornando o mandato do presidente dependente ou confidente ao Congresso. É uma distorção, porque o presidente não dispõe de um instrumento semelhante [a destituição do Congresso]”, diz Lameira.

No sistema parlamentarista, o primeiro-ministro, que é o chefe do Executivo, é um deputado que pertence a um partido ou a uma coalizão majoritária no Parlamento. Quando ele perde popularidade e apoio político no Legislativo, e assim não consegue governar, ele pode, através de um voto de desconfiança, convocar novas eleições para formar um novo Parlamento, onde possa surgir uma nova maioria para dar sustentação a um novo governo.

Lameira entende que, para reduzir a politização extrema do impeachment seria necessário impor um custo ao Congresso, como existe no parlamentarismo, ou então dar à remoção mais legitimidade popular, por exemplo, com a implementação de um “recall” no meio do mandato, convocando o eleitorado a votar se deseja ou não retirar o presidente impopular.

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